به نظر می رسد که افول وزارت خارجه در 444 روزی که عباس عراقچی سکاندار سیاست خارجی شده است، همچنان ادامه دارد؛ تا جایی که باید اذعان کرد ضعیف ترین کارنامه دستگاه دیپلماسی در تاریخ جمهوری اسلامی ایران و با اختلاف به دولت چهاردهم و شخص وزیرش (عراقچی) بازمی گردد.

به گزارش شرق، وزارت امور خارجه که روزگاری به عنوان نهاد تعادل ساز در معادلات قدرت و سیاست، نقشی تعیین کننده در تثبیت جایگاه بین المللی ایران ایفا می کرد، امروز بیش از هر زمان دیگری دچار رکود، انفعال و بی جهتی شده است. در شرایطی که کشور با بحرانی ترین وضعیت دیپلماتیک چند دهه اخیر، از پرونده هسته ای و فشارهای آژانس و شورای حکام تا تنش با آمریکا و اروپا، تحولات منطقه غرب آسیا، بیم جنگ دوباره و دیگر بحران ها روبه روست، وزارت خارجه نه تنها ابتکار عملی در هیچ یک از این حوزه ها نداشته و ندارد، بلکه عملا به بازیگری منفعل بدل شده است که صرفا به مدیریت روزمره بحران ها بسنده می کند.

عباس عراقچی که با سابقه ای طولانی در مذاکرات هسته ای به میدان آمد، انتظار می رفت با اتکا به تجربه خود بتواند ساختار وزارت خارجه را احیا کند و مسیر سیاست خارجی را از بن بست خارج سازد. با این حال، کارنامه یک سال و دوماه و 17روزه اش نشان می دهد که نه در سطح تصمیم سازی، نه در سطح اجرا و نه در عرصه دیپلماسی عمومی، تحرک مؤثری از دستگاه سیاست خارجی مشاهده نمی شود.

درواقع وزارت خارجه در دوره عراقچی به نهادی تبدیل شده که بیش از آنکه تصمیم ساز باشد، توجیه گر است؛ نهادی که به جای تعریف راهکارها در سیاست خارجی، صرفا در انتظار تصمیمات دیگر نهادها می ماند و نقش تاریخی خود در تولید فکر و راهبرد دیپلماتیک را از دست داده است.

در مقایسه تاریخی، کارنامه عراقچی در سطحی به مراتب پایین تر از بسیاری از پیشینیان او قرار می گیرد. حتی منوچهر متکی که در سال های پایانی دولت احمدی نژاد با انتقادهای فراوانی روبه رو بود، در مقایسه با عراقچی از انسجام بیشتری در هدایت سیاست خارجی برخوردار بود.

از سوی دیگر، عملکرد مرحوم حسین امیرعبداللهیان نیز با وجود همه چالش ها و انتقادها، بر پایه نوعی ثبات رفتاری و دیپلماسی فعال منطقه ای استوار بود، درحالی که وزارت خارجه کنونی به گونه ای آشکار از فقدان راهبرد منسجم، تیم کارآمد و ارتباط مؤثر با سایر ارکان تصمیم سازی رنج می برد.

یکی از مهم ترین نقاط ضعف سیاست خارجی دولت چهاردهم در دوره وزارت عباس عراقچی، نه در حوزه روابط خارجی و نه حتی در مدیریت بحران های بین المللی، بلکه در درک مفهومی از مأموریت دستگاه دیپلماسی نهفته است. درحالی که انتظار می رفت عراقچی پس از سال ها حضور در مذاکرات پیچیده بین المللی و آشنایی با سازوکار سیاست جهانی، به بازسازی اقتدار وزارت امور خارجه و بازتعریف نقش ایران در معادلات منطقه ای بپردازد، امروز شاهد ابتکارهایی هستیم که نه تنها کمکی به ارتقای جایگاه دیپلماسی کشور نمی کند، بلکه آن را در مسیر انحرافی و پرخطر قرار می دهد.

یکی از این ابتکارهای بحث برانگیز، طرح موسوم به دیپلماسی استانی است؛ ایده ای خام و ناپخته که بیش از آنکه نشانه نبوغ دیپلماتیک باشد، بازتاب نوعی سردرگمی مدیریتی است. در گزارش ها و تحلیل های پیشین، با اشراف به دو مؤلفه کلیدی ساختار/کارگزار و نیز شرایط بحرانی منطقه پس از هفتم اکتبر ، کارنامه وزارت خارجه دولت چهاردهم مورد بررسی قرار گرفته بود، اما حتی با لحاظ این دو عامل نیز، ضعف آشکار سیاست خارجی کنونی توجیه پذیر نیست.

آنچه امروز بیش از هر چیز نگرانی می آفریند، به حاشیه راندن بن بست در سیاست خارجی با ورود مستقیم وزیر خارجه به عرصه هایی است که ذاتا خارج از حیطه صلاحیت وزارتخانه اش محسوب می شود.

عراقچی طی ماه های اخیر با سفرهای مکرر به استان های مختلف و برگزاری نشست هایی تحت عنوان دیپلماسی استانی کوشیده تا چهره ای فعال و میدانی از خود ارائه دهد. اما درواقع این اقدام نوعی دخالت ساختاری در امور وزارتخانه های دیگر، ازجمله وزارت کشور، وزارت اقتصاد و وزارت صمت است. در ساختار حاکمیتی ایران، سیاست خارجی امری تمرکزیافته و ملی است، نه منطقه ای یا استانی، بنابراین وزیر امور خارجه، مطابق مأموریت تعریف شده خود، مسئول تنظیم روابط خارجی جمهوری اسلامی ایران است، نه ساماندهی روابط داخلی و محلی با استان ها.

اگر به گفته خود طراحان دیپلماسی استانی حتی هدف در نهایت بهره گیری از ظرفیت های استانی برای تعامل اقتصادی با همسایگان است، این مأموریت باید از مسیرهای تخصصی و با هماهنگی دستگاه های ذی ربط پیش برود؛ مثلا وزارت اقتصاد و جهاد کشاورزی در زمینه صادرات، وزارت کشور در حوزه مرزها و اتاق بازرگانی در بخش خصوصی.

ورود مستقیم وزیر خارجه به این سطح از فعالیت های محلی، نه تنها موجب موازی کاری می شود، بلکه خطر جزیره ای شدن تصمیمات در سیاست خارجی را افزایش می دهد؛ خطری که در گذشته بارها تجربه شده و نتایج پرهزینه ای به بار آورده است.

هم اکنون هم نهادهایی که خود را متولی دخالت در سیاست خارجی می دانند، کم نیستند و دراین بین دیپلماسی استانی هم فضایی ایجاد می کند تا علاوه بر جزیره ای شدن و تصمیم گیری موازی، حلقه های قدرت استانی در نقاط حساس شکل بگیرد که در عمل به فدرالیزه شدن کشور منجر می شود.

ایده دیپلماسی استانی در ظاهر با هدف تمرکززدایی از سیاست خارجی و استفاده از ظرفیت های بومی برای تقویت دیپلماسی اقتصادی تعریف شده است. اما درواقع سیاست خارجی به طور ذاتی نیازمند تمرکز، انسجام و فرماندهی واحد است. واگذاری بخشی از آن به سطح استان ها، به ویژه در کشوری با تنوع قومی و مذهبی بالا، می تواند پیامدهای ناخواسته ای داشته باشد.

بنابراین هرگونه تعامل اقتصادی یا فرهنگی گسترده بدون نظارت متمرکز دولت مرکزی، ممکن است به نفوذ نرم یا حتی سیاسی بازیگران منطقه ای بینجامد. نمونه های تاریخی متعددی از بهره گیری کشورهایی مانند ترکیه، جمهوری آذربایجان یا برخی دولت های عربی از این پیوندهای قومی برای تأثیرگذاری در مناطق مرزی ایران وجود دارد.

حتی در کشورهای فدرال نیز سیاست خارجی و دفاع ملی، کاملا در انحصار دولت مرکزی است و دولت های ایالتی یا محلی حق ورود به عرصه مذاکرات خارجی را ندارند. حال، چگونه می توان انتظار داشت که در ساختار سیاسی واحد ایران، استان ها بتوانند بدون خطر تداخل حاکمیتی و موازی کاری، نقش آفرین دیپلماتیک شوند؟

افزون بر این، اجرای طرح دیپلماسی استانی بدون سازوکارهای شفاف نظارتی، می تواند به شکل گیری شبکه هایی از فساد محلی بینجامد. تجربه نشان داده که هرگاه نهادهای محلی به طور مستقیم در تعامل با طرف های خارجی قرار گرفته اند، احتمال شکل گیری روابط غیررسمی و الیگارشیک افزایش یافته است. پدیده هایی مانند ظهور حلقه های اقتصادی قدرتمند در استان ها یا شکل گیری کانون های نفوذ در مرزها که صادق محصولی ها را پدید آورد، زنگ خطری است که نمی توان آن را نادیده گرفت.

حتی اگر تمام این انتقادات، هشدارها و خطرات ایده دیپلماسی استانی را هم نادیده بگیریم در بهترین حالت باید گفت که ایده وزارت خارجه دولت چهاردهم (دیپلماسی استانی)، طرحی است با نیت خوب، اما طراحی غلط؛ سیاستی نمایشی که بیش از آنکه پاسخی به نیازهای واقعی کشور باشد، تلاشی برای پرکردن خلأ کارنامه دیپلماتیک وزارت خارجه به نظر می رسد. در شرایطی که وزارت امور خارجه در مهم ترین پرونده های منطقه ای و فرامنطقه ای دچار انفعال و بی تحرکی است، پرداختن به طرح هایی از این دست، نوعی فرار از اولویت های واقعی تلقی می شود.

حتی اگر سه نشست وزیر خارجه ذیل مفهوم دیپلماسی استانی در شیراز، مشهد و تبریز را بتوان با عنوان هایی همچون استان های مرزی یا حساسیت های ژئوپلیتیکی توجیه کرد، سفر هفته گذشته عباس عراقچی به همدان دیگر از هیچ منظر دیپلماتیکی قابل دفاع نیست. برگزاری جلسه شورای اداری، افتتاح دفتر نمایندگی وزارت خارجه، بازدید از دانشگاه ها یا شرکت در جشنواره مطبوعات، هرچند در ظاهر پررنگ و پویا جلوه می کند، ولی هیچ کدام در چارچوب وظایف ذاتی وزیر امور خارجه نمی گنجد.

این قبیل سفرها بیش از آنکه نشانه تحرک دیپلماتیک باشند، بازتاب نوعی سردرگمی در مأموریت نهادی وزارتخانه است؛ گویی دستگاه دیپلماسی در غیاب دستاوردهای واقعی در سیاست خارجی، تلاش دارد با حرکات نمایشی در داخل، خلأ کارنامه خود را پر کند. وزارت خارجه ای که باید در ژنو و وین فعال باشد، امروز در همدان به دنبال معنا می گردد.

اکنون بیش از هر زمان دیگری ضرورت دارد که وزارت خارجه به جای آزمودن سیاست های فرعی، به بازتعریف راهبرد کلان سیاست خارجی کشور بپردازد؛ راهبردی که بتواند جایگاه ایران را در معادلات جهانی احیا کند. به تعبیر دیگر، وزارت خارجه باید از دیپلماسی استانی به سمت دیپلماسی ملی بازگردد؛ دیپلماسی ای منسجم، مبتنی بر منافع کلان و هماهنگ با سایر نهادهای حاکمیتی. تنها در چنین چارچوبی می توان از سیاست خارجی انتظار کارآمدی و اثرگذاری داشت؛ در غیر این صورت، سیاست های نمایشی، تنها به تضعیف بیشتر جایگاه وزارت خارجه و افزایش شکاف میان مرکز و پیرامون خواهد انجامید.

از همه این کم کاری ها و انتقادها به عراقچی که بگذریم، تازه می رسیم به کنایه های وزیر خارجه در نشست همدان. یقینا این اظهارات بیش از آنکه حامل پیام تازه ای باشد، بازتابی از تأخیر مزمن در درک موقعیت و مسئولیت است. عراقچی در این نشست با لحنی انتقادی گفت: اگر شرایط قبل از برجام بد بود، چرا برگشتیم به آن دوران؟ کسانی که باعث قطع نامه ها شدند باید پاسخ گو باشند و در ادامه افزود: چه فرقی می کند که عامل گنجاندن اسنپ بک در برجام ظریف بود یا لاوروف؟ این دردی را دوا می کند؟ .

اگر به بین خطوط گفته های عراقچی نگاه کنیم، نکته اینجاست که طعنه های او، اکنون نه شجاعت خاصی را می طلبند و نه از همه مهم تر، اثرگذار هستند. عراقچی که در ماه های نخست وزارتش به نام شعار ابتر وفاق از هرگونه موضع گیری صریح در برابر جریان های تندرو و تخریبگر خودداری می کرد، امروز پس از گذشت بیش از یک سال، در حالی به منتقدان می تازد که دیگر نه فضایی برای دفاع باقی مانده است و نه اعتبار سیاسی ای برای اقناع.

در شرایطی که کشور با انبوهی از بحران های دیپلماتیک، قطع ارتباط با کشورها، سردرگمی در پرونده هسته ای، بن بست در مذاکرات، بازگشت قطع نامه ها و… روبه روست، وزیر امور خارجه تازه یادش افتاده از ظریف دفاع کند و به مخالفان برجام کنایه بزند؛ آن هم دفاعی نه صریح، بلکه گذرا و سطحی؛ بدون ارائه استدلال یا موضع گیری روشن.

سکوت طولانی مدت او در برابر هجمه ها علیه سیاست خارجی و در مقابل، حضور پی درپی در همایش ها و مراسم های فرهنگی، ورزشی و استانی، این تصور را ایجاد کرده که عباس عراقچی، نه در قامت یک وزیر امور خارجه و دیپلمات سیاست ورز، بلکه در هیئت یک سخنران آیینی ظاهر شده است.

در بحبوحه دوقطبی خطرناک میان تهران و مسکو و جدال رسانه ای بر سر سخنان لاوروف و ظریف، انتظار می رفت عباس عراقچی به عنوان وزیر امور خارجه، نقشی فعال و میانجیگر ایفا کند؛ نه از سر دفاع از فردی خاص یا وفاداری جناحی، بلکه برای حفظ مصالح کلان سیاست خارجی و کاستن از هزینه های تنش میان دو کشور.

او که در دولت های یازدهم و دوازدهم در کنار ظریف رشد کرد و از اعتبار همان دوره به جایگاه فعلی رسید، باید در قامت یک دیپلمات مسئول، این شکاف را مدیریت می کرد. اما سکوت طولانی او و بی عملی آشکار در لحظه ای که افکار عمومی و محافل سیاسی در التهاب بودند، نشان داد عراقچی فاقد جسارت لازم برای وساطت و تصمیم گیری های پرهزینه است. این انفعال نه تنها به تعمیق شکاف سیاسی دامن زد، بلکه موقعیت وزارت خارجه را نیز به حاشیه برد و از آن اقتدار سنتی اش تهی کرد.

واقعیت این است که انفعال مداوم در برابر تندروها و حذفگران سیاست خارجی، چنان در رفتار وزیر خارجه نهادینه شده که کنایه های او در همدان، نه یادآور اقتدار دیپلماتیک، بلکه نشانه ای از واپس ماندگی سیاسی است. اگر قرار بود از میراث دیپلماسی دفاع شود، باید در همان روزهایی که همه چیز زیر بار تخریب ها بود، صدایی از وزارت خارجه برمی خاست؛ نه اکنون که کشور هزینه بی عملی را پرداخته است. طعنه های امروز عباس عراقچی چیزی نیست جز نوشدارو بعد از مرگ ؛ آن هم در دستگاهی که مرگِ سیاست را با سکوت تجربه کرده است.

در میان ضعف های آشکار وزارت امور خارجه که به بخشی از آن ها اشاره شد، یکی از مهم ترین و نگران کننده ترین کاستی ها، ناهماهنگی و تبدیل مسائل ساده به معادلات پیچیده و چندوجهی است. در روزهایی که دستگاه دیپلماسی کشور باید با انسجام، پیام واحدی به جامعه و جهان مخابره کند، شاهد آن هستیم که حتی بر سر موضوعی ساده مانند ارسال پیام از سوی دونالد ترامپ برای مذاکره با ایران، دو روایت متناقض از سوی دولت و وزارت خارجه ارائه می شود.

اگر بنا بر ادعای هفته گذشته فاطمه مهاجرانی، سخنگوی دولت، پیامی از طریق عمان، قطر یا هر کانال دیگری برای گفت وگو ارسال شده است، چرا وزارت خارجه بلافاصله آن را تکذیب می کند؟ و اگر چنین پیامی وجود نداشته، سخنگوی دولت بر چه مبنایی آن را مطرح کرده است؟ این نوع از دوگانگی، نه نشانه سیاست ابهام دیپلماتیک است و نه بخشی از راهبردی هوشمندانه، بلکه گواه آشفتگی ساختاری در هماهنگی میان نهادهای ارتباطی و تصمیم سازی دولت است. بدتر آنکه این سردرگمی توسط حامیان وزیر خارجه با توجیهاتی نظیر پیچیدگی روابط ایران و آمریکا یا ضرورت پرهیز از ساده سازی رسانه ای توجیه می شود؛ درحالی که اتفاقا وزارت خارجه خود عامل اصلی پیچیده شدن امور است.

اتفاقا مسئله بسیار ساده و خطی است؛ مذاکره یا انجام می شود یا نمی شود و ضرورتی ندارد که هر مسئله ساده ای به بحرانی رسانه ای بدل شود. برخی رسانه های نزدیک به دستگاه دیپلماسی نیز تلاش کرده اند این ناهماهنگی را طبیعی جلوه دهند و آن را ناشی از فشار شرایط یا چندلایه بودن پرونده ایران و آمریکا معرفی کنند، اما واقعیت این است که چنین خطاهایی نه ناشی از فشار بیرونی، بلکه حاصل ضعف در مدیریت ارتباطات و ناتوانی در شکل دهی به راهبرد اطلاع رسانی منسجم است.

وقتی وزارت خارجه حتی از مدیریت پیام واحد در موضوعی جزیی عاجز است، چگونه می توان انتظار داشت در پرونده های کلان تری همچون برجام یا مناسبات منطقه ای، تصمیم سازی مؤثری داشته باشد؟