بسیاری از مالکان بناهای ثبت شده ملی از محدودیت ها و مشکلات برای تغییر کاربری خانه هایشان گله می کنند. در مواردی هم شاهدیم که مالک شبانه نسبت به تخریب ملک خود اقدام کرده تا به این ترتیب بتواند زمین خود را بفروشد. این در حالی است که در قوانین ایران، میراث فرهنگی بخشی از ثروت و هویت ملی و متعلق به همه مردم است.

به گزارش دنیای اقتصاد، برای رفع این مشکل چه باید کرد؟ مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی با عنوان حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی پنج راه حل برای این مشکل پیشنهاد کرده است.

بر اساس این گزارش گرچه در قانون حقوق مالکان خصوصی آثار تاریخی، به رسمیت شناخته می شود اما در عمل، حقوق عمومی بر حقوق خصوصی غلبه یافته و بسیاری از مالکان آثار ثبت شده در فهرست ملی با محدودیت ها و مشکلات جدی روبه رو هستند.

در چنین شرایطی با وجود آنکه هدف از ثبت آثار تاریخی، حفاظت از میراث فرهنگی و جلوگیری از تخریب و نابودی آن هاست، در عمل، نبود قوانین حمایتی و جبرانی کافی موجب شده است تا برخی مالکان از ثبت املاک خود در فهرست آثار ملی ناراضی باشند و حتی گاهی در برابر دستگاه های دولتی مقاومت نشان دهند.

سابقه قانون گذاری در زمینه حفاظت از آثار تاریخی در ایران به بیش از یک قرن پیش بازمی گردد. گزارش مرکز پژوهش های مجلس نخستین گام جدی در این زمینه را به قانون مدنی سال 1307 و سپس قانون راجع به حفظ آثار ملی 1309 مرتبط می داند. در این قانون مرتبط با حفظ آثار ملی، دولت موظف شد تمامی آثاری را که از نظر تاریخی یا هنری ارزشمند هستند در فهرست آثار ملی ثبت کند؛ چه این آثار در مالکیت عمومی باشند و چه خصوصی.

ماده چهارم این قانون تاکید دارد که مالکان خصوصی باید وجود آثار ارزشمند در املاک خود را به دولت اطلاع دهند تا ثبت آن ها بررسی شود. بنابراین، قانون نه تنها مالکیت خصوصی را نادیده نگرفت، بلکه مالکان را در فرآیند حفاظت شریک و مسوول دانست.

این گزارش با بیان این مطلب می افزاید: اما در ماده پنجم همین قانون، گرچه حق مالکیت و تصرف مالکان تایید شده، در عین حال هرگونه مانع تراشی در برابر اقدامات حفاظتی دولت ممنوع اعلام شده است. این دوگانگی یعنی به رسمیت شناختن مالکیت در کنار الزام به مداخلات دولتی از همان ابتدا تعارض میان حقوق مالکانه و حقوق عمومی را شکل داد؛ تعارضی که هنوز پس از گذشت نزدیک به یک قرن، حل نشده باقی مانده است.

در ماده ششم قانون 1309 همچنین تخریب یا تعمیر آثار ملی بدون مجوز دولت جرم انگاری شده است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش های مجلس، سال ها بعد فصل نهم قانون مجازات اسلامی تعزیرات 1375، به طور کامل به جرائم مربوط به تخریب یا تغییر آثار ثبت شده اختصاص یافت وبه این ترتیب، ضمانت اجرایی حفاظت از میراث فرهنگی در قوانین کیفری تثبیت شد.

با وجود اهمیت این قوانین در حفاظت از میراث ملی، از همان آغاز، حقوق مالکان خصوصی در حاشیه قرار گرفت. مالکان املاک ثبت شده در فهرست آثار ملی در بسیاری از موارد اجازه ساخت وساز، تعمیر، یا حتی تغییر کاربری را ندارند. ارزش اقتصادی این املاک معمولا کاهش می یابد و خریداران تمایل چندانی به خرید آن ها ندارند.

در چنین شرایطی، اگر برنامه ها یا مشوق های جبرانی برای مالکان در نظر گرفته نشود، انگیزه آن ها برای نگهداری و حفاظت از اثر به شدت کاهش می یابد. در نتیجه، نه تنها حقوق فردی آسیب می بیند، بلکه هدف اصلی یعنی حفاظت از میراث فرهنگی نیز به خطر می افتد.

برای جبران چنین وضعیتی در قوانین جدیدتر از جمله برنامه پنجم توسعه 1390 1394، قانون حمایت از مرمت و احیای بافت های تاریخی فرهنگی 1398، برنامه هفتم پیشرفت 1403 و نیز آیین نامه حمایت از مالکان آثار ثبت شده 1400، اشاراتی به لزوم حمایت از مالکان خصوصی وجود دارد.

اما این مقررات یا بسیار کلی اند، یا ضمانت اجرایی مشخصی ندارند، یا هنوز به مرحله اجرا نرسیده اند. نتیجه این کاستی ها، نبود اعتماد میان دولت و مردم در موضوع میراث فرهنگی است. بسیاری از مالکان احساس می کنند که ثبت ملک شان به معنای سلب اختیار از آنان است و نه اقدامی برای حفاظت مشارکتی.

میراث فرهنگی در ذات خود متعلق به همه مردم است، زیرا بخشی از تاریخ و حافظه جمعی کشور را تشکیل می دهد. اما این واقعیت نباید به معنای نادیده گرفتن حقوق افرادی باشد که آثار تاریخی در ملک شخصی آنان قرار دارد. گزارش حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی چالش اصلی را در قوانین ایران می بیند.

اینکه در قوانین حاکمیتی بودن میراث فرهنگی بر مالکیت خصوصی اولویت مطلق یافته است. به همین دلیل، دولت اختیار گسترده ای در مداخله، کنترل، و حتی ممنوعیت بهره برداری از ملک دارد، بدون آن که جبران خسارت یا حمایت مالی مشخصی برای مالک در نظر گرفته شود. درحالی که در بسیاری از کشورها، سیاست های حمایتی چون معافیت مالیاتی، وام های مرمتی، بیمه آثار، یا حتی پرداخت یارانه نگهداری وجود دارد، در ایران چنین پشتوانه هایی به شکل نظام مند تدوین نشده است.

وضعیت اموال فرهنگی تاریخی منقول از دیگر بخش های این گزارش است. اموال منقول تاریخی مانند اشیای عتیقه، ظروف، ابزارها یا آثار هنری عموما اموالی هستند که از راه های قانونی مانند ارث به دست مردم رسیده اند. این اموال نه حاصل حفاری غیرمجازند و نه از اموال عمومی محسوب می شوند، اما قوانین موجود درباره نحوه نگهداری، خرید و فروش یا خروج آن ها از کشور سکوت کرده اند.

در نتیجه، بسیاری از دارندگان قانونی این اموال، هنگام نقل و انتقال یا حتی نمایش آن ها در معرض اتهام قاچاق یا تخلف قرار می گیرند. برای رفع این ابهام، لازم است قانونی مستقل تحت عنوان قانون ساماندهی اموال فرهنگی تاریخی منقول مجاز تدوین شود که تمامی ضوابط مربوط به احراز مالکیت، شناسنامه دار کردن، خرید و فروش، نگهداری، و انتقال را مشخص کند.

در این گزارش پنج پیشنهاد برای اصلاح ساختار قانونی مطرح شده و آمده است: برای برقراری تعادل میان منافع عمومی و حقوق خصوصی در حوزه میراث فرهنگی، تدوین و اصلاح چند قانون کلیدی ضروری است. اولین آن ها تصویب قانون حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی ثبت شده است. این قانون باید شامل پیش بینی حمایت های جبرانی مالی و غیرمالی از جمله پرداخت غرامت، تسهیلات مرمتی، معافیت مالیاتی، بیمه مسوولیت مدنی و پاداش برای همکاری مالکان در حفاظت از آثار باشد.

اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی تعزیرات دومین پیشنهاد است. در این فصل، همه انواع مداخله مالکان خصوصی جرم انگاری شده است. از این رو پیشنهاد می شود مجازات های حبس برای مالکان در موارد غیر تخریبی حذف و به جریمه نقدی متناسب با میزان خسارت تبدیل شود. این اصلاح به معنای نادیده گرفتن تخلف نیست، بلکه به دنبال تناسب میان جرم و مجازات است.

سومین پیشنهاد به تدوین قانون ساماندهی اموال فرهنگی تاریخی منقول مجاز برمی گردد. هدف از این قانون، تفکیک دارندگان قانونی اموال تاریخی از متخلفان و قاچاقچیان است. همچنین باید شرایط انتقال، نمایش و نگهداری این اموال با ضوابط روشن مشخص شود تا از برخوردهای سلیقه ای و قضایی پیشگیری شود.

الحاق تبصره ای به بند 46 لایحه اهداف و وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی چهارمین پیشنهاد است. این تبصره باید وزارتخانه را موظف کند که لایحه ای درباره نحوه جبران محدودیت های مالکانه و اعطای اراضی معوض به مالکان تهیه و به مجلس ارائه دهد.

ایجاد سازوکار اجرایی حمایت از مالکان خصوصی در وزارت میراث فرهنگی پنجمین پیشنهاد مطرح شده در این گزارش است. این سازوکار می تواند در سطح ملی و استانی شکل گیرد تا مالکان بتوانند درخواست های خود را از طریق نهادی مشخص پیگیری کنند. وجود چنین ساختاری، اعتماد میان مردم و دولت را افزایش می دهد.

در بخش دیگری از این گزارش به موضوع الگوی مشارکت مردم و دولت در حفاظت میراث پرداخته شده است. گزارش حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی با اشاره به اینکه حفاظت موثر از میراث فرهنگی بدون همکاری و مشارکت مردم ممکن نیست آورده است: تجربه کشورهای مختلف نشان داده است که مشارکت داوطلبانه مالکان و بهره برداران خصوصی در نگهداری آثار تاریخی، زمانی تحقق می یابد که دولت مشوق های اقتصادی و اجتماعی موثری ارائه دهد.

در ایران نیز می توان با الگوبرداری از این تجارب، زمینه هایی برای فعالیت اقتصادی در املاک تاریخی ایجاد کرد. برای نمونه، خانه های تاریخی می توانند با رعایت ضوابط حفاظتی، به اقامتگاه بوم گردی، گالری، یا مرکز فرهنگی تبدیل شوند. چنین اقدامی ضمن ایجاد درآمد برای مالک، به حفظ و نگهداری اثر نیز کمک می کند.

با این حال تحقق این هدف از نظر نگارندگان این گزارش نیازمند زمینه قانونی و حمایت دولت است. وزارت میراث فرهنگی می تواند با همکاری شهرداری ها، صندوق احیای بناهای تاریخی، و بخش خصوصی، طرح های خلاقانه ای برای مرمت مشارکتی و بهره برداری فرهنگی تدوین کند.

این گزارش با اشاره به اینکه مساله اصلی در حوزه میراث فرهنگی ایران، نبود توازن میان حق عمومی و حق خصوصی است آورده است: درحالی که قوانین به درستی بر حفاظت از میراث فرهنگی به عنوان ثروتی ملی تاکید دارند، اما نباید این تاکید به معنای نادیده گرفتن حقوق مشروع مالکان خصوصی باشد. اگر مالکان احساس کنند که ثبت آثارشان تنها موجب محدودیت و زیان اقتصادی است، طبیعی است که انگیزه ای برای حفاظت نخواهند داشت.

در نتیجه، حتی هدف نهایی قانون یعنی حفظ میراث فرهنگی نیز با شکست مواجه می شود. برای ایجاد این توازن بر اساس گزارش حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی باید میان دو مفهوم کلیدی حاکمیت عمومی بر میراث فرهنگی که ناظر بر منافع جمعی و نظارت دولت است و مالکیت خصوصی بر املاک تاریخی که حقوق فردی، اقتصادی و مدنی را شامل می شود تمایز قائل شد. این گزارش نتیجه می گیرد که حفاظت پایدار زمانی ممکن است که این دو در تعامل و نه در تقابل با یکدیگر قرار گیرند.

این گزارش تاکید می کند که میراث فرهنگی ایران نیازمند نگاه تازه ای در قانون گذاری است؛ نگاهی که همزمان حافظ حقوق عمومی و حقوق خصوصی باشد. برای تحقق این هدف پنج پیشنهاد مطرح شده است. تدوین و تصویب قانون حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی با تمرکز بر جبران خسارت ها و ارائه مشوق های مالی، فنی و بیمه ای اولین آن هاست. دومین مورد به اصلاح فصل نهم قانون مجازات اسلامی با هدف تفکیک میان تخلف و جرم عمدی و کاهش مجازات های غیرمتناسب برمی گردد.

تدوین قانون ساماندهی اموال فرهنگی تاریخی منقول مجاز و تعیین ضوابط روشن برای مالکیت، انتقال و نگهداری این اموال سومین پیشنهاد است. ایجاد ساختارهای مشارکتی در وزارت میراث فرهنگی برای تعامل با مالکان و نهادهای مردمی در سطح استان ها چهارمین پیشنهاد است و آخرین مورد به پیش بینی مشوق های اقتصادی مانند وام های مرمتی، معافیت های مالیاتی، و امکان بهره برداری فرهنگی از املاک تاریخی برمی گردد.

گزارش حمایت از مالکان خصوصی میراث فرهنگی و ارائه پیشنهادهای سیاستی با اشاره به اینکه حفاظت از میراث فرهنگی، صرفا وظیفه دولت نیست؛ بلکه مسوولیتی مشترک میان دولت و مردم است، آورده است: با ایجاد سازوکارهای قانونی و حمایتی مناسب، می توان این مسوولیت مشترک را به فرصتی برای توسعه فرهنگی، گردشگری و اقتصادی تبدیل کرد. چنانچه این توازن میان حقوق عمومی و مالکیت خصوصی برقرار شود، میراث فرهنگی نه باری بر دوش مالکان، بلکه فرصتی برای افتخار، درآمد و پایداری فرهنگی خواهد بود.