حسن بهشتی پور در یادداشتی در روزنامه اعتماد نوشت: برجام به عنوان توافقی میان ایران و گروه 1+5 در سال 2015 با هدف پایان دادن به امنیتی سازی پرونده هسته ای ایران و رفع تحریم های مرتبط با برنامه هسته ای ایران تدوین شد. در این توافق، برای بیان نحوه رفع تحریم ها از چهار واژه کلیدی استفاده شده است. این واژگان از منظر حقوقی تفاوت ماهوی دارند و فهم نادرست آنها می تواند بر ارزیابی تعهدات طرفین و تفسیر اجرایی توافق اثرگذار باشد.

چهار واژه کلیدی Suspend ، Waiver ، Lift و Terminate از لحاظ حقوقی نقش بنیادین در تعیین حدود و ضمانت اجرای تعهدات طرفین دارند. بررسی دقیق متن رسمی برجام (نسخه انگلیسی PDF) نشان می دهد که از نظر ماهوی، تنها Terminate نشان دهنده لغو قطعی و غیرقابل بازگشت است، در حالی که Suspend و Waivers ابزارهای موقت و بازگشت پذیر به شمار می روند. واژه Lift نیز به دلیل دوگانگی معنایی در نظام های حقوقی امریکا و اروپا، منبع اصلی اختلافات سیاسی و حقوقی شده است.

همین موضوع بهانه ای در فضای سیاسی ایران، به ویژه اختلاف نظر عمده ای درباره معنای دقیق Lift و Suspend شکل گرفت. برخی معتقد بودند تیم مذاکره کننده دقت کافی به این واژگان نداشته است و برخی دیگر ادعا کردند اصلا متن برجام خوانده نشده بود! از همین رو، بررسی مستند و حقوقی متن رسمی برجام ضروری است تا روشن شود هر واژه دقیقا در کجا و با چه بار حقوقی به کار رفته است.

روش شناسی

این مقاله بر پایه متن رسمی PDF برجام (انگلیسی) و متن قطعنامه 2231 (انگلیسی) انجام شده است. با استفاده از جست وجوی واژگانی هوش مصنوعی ( ChatGPT )، همه موارد استعمال چهار واژه

Suspend ، Waivers ، Lift و Terminate و مشتقات آنها (فعل، صفت، اسم) استخراج شد. سپس محل دقیق (شماره صفحه و بخشی از جمله) ثبت شد تا مبنای مستند تحلیل حقوقی قرار گیرد.

1. Suspend (4 بار استفاده)

تعریف حقوقی: تعلیق موقت یک تصمیم یا مقررات، بدون لغو کامل آن.

کاربرد در برجام: تنها در پیوست پنجم ( Annex V ) آمده و مربوط به تعهدات اتحادیه اروپا و ربطی به تعهدات امریکا ندارد. مواردی که استفاده شده به شرح زیر است:

16.1 Terminate the provisions of Council Regulation (EU) No 267/2012 and suspend the corresponding provisions of Council Decision 2010/413/CFSP... (ص. 155)

16.3 ... Suspend the provisions of Council Decision 2010/413/CFSP... (ص. 155)

20.1 Terminate the provisions of Council Regulation (EU) No 267/2012 and suspend the corresponding provisions of Council Decision 2010/413/CFSP... (ص. 155)

20.4 Terminate all provisions in Council Decision 2010/413/CFSP suspended on Implementation Day. (ص. 155)

این واژه بیانگر بازگشت پذیری تصمیمات اتحادیه اروپاست و به معنای لغو قطعی تحریم ها نیست. بنابراین در این بخش ها طرف اروپایی صرفا اجرای برخی تصمیمات شورای اروپا را به حالت تعلیق در می آورد، زیرا لغو کامل آن نیاز به تصویب در پارلمان های ملی کشورهای عضو داشت. همچنانکه در مورد تحریم هایی که توسط کمیسیون اروپا وضع شده بود، به دلیل آنکه اختیارات لازم برای لغو آن وجود داشت و به تصویب پارلمان های ملی نیاز نبود، به طور کامل لغو ( Terminate ) شده است.

فرانچسکو استینا کیست؟ یک دیپلمات ایتالیایی و رییس کارگروه برجام در سرویس اقدام خارجی اروپا بود. او نقش فنی و اجرایی در پشتیبانی از کار برجام و هماهنگی بین طرف های اروپایی و سایر اعضا داشت. در واقع، او یکی از مجریان و هماهنگ کنندگان فنی برجام از سوی اتحادیه اروپا محسوب می شد.

آقای ظریف در توضیح اینکه چرا در مجلس شورای اسلامی در زمان بررسی برجام گفته بود کلمه Suspend به معنای تعلیق اصلا در برجام نیامده بود، در مصاحبه خود در مرداد 1404 می گوید: روز آخر مذاکرات برجام به سفارش شخصی به نام فرانچسکو که کارمند مالی اتحادیه اروپا بود، تغییراتی در ضمیمه برجام اعمال شد ولی فرصت نکردند به من بگویند! او گفته بود که اگر ما در متن بنویسیم لغو برای قطعنامه های اتحادیه اروپا، روز اجرایی شدن برجام مجبور می شویم تحریم های غیرهسته ای را دوباره تصویب کنیم و این شکل خوبی ندارد.

لذا در روز آخر که همه ما درگیر هزار تا کار بودیم، متن های مختلف باید نوشته می شد، در سه، چهار جا این کلمه تعلیق به پیشنهاد کارشناس مالی اتحادیه اروپا (آقایی به نام فرانچسکو اگر اشتباه نکنم، اسمش کوچکش، فامیلی اش هم ایتالیایی بود، یادم نیست، از این فامیلی های عجیب) به یک همکار خوب من [بعیدی نژاد] گفته بود، بسیار مدیر برجسته ای است و ایشان هم اجتهاد کرده بود و گفته بود اشکال ندارد، نه به من خبر داده بود و نه به آقای دکتر عراقچی و آقای دکتر روانچی. این بعد از این هست که ما متن ها را خواندیم و تایید کردیم. من متن برجام را خواندم ولی بعدا هر چه اضافه شد دیگر نخواندم!

آقای بعیدی نژاد در مصاحبه ای درباره این موضوع می گوید: فرانچسکو نماینده ویژه اتحادیه اروپا در بحث تحریم ها بود و در تمام طول مذاکرات با تیم ایرانی در ارتباط بود. در مراحل پایانی مذاکرات، برای تکمیل روند لغو تحریم ها، پیشنهاد داد که واژه suspend در پانویسی از ضمایم برجام درج شود. تعلیق نه به آن معنایی که در فارسی تعریف می شود. یعنی برداشت حقوقی اروپایی ها از suspend با برداشت رایج در ایران متفاوت بود... . خیلی به کلمه استفاده شده توجه نکردم و به ظریف هم اطلاع ندادم که از چنین کلمه ای استفاده کردیم؛ اشتباه از طرف ما بود. (البته همان طور که عبارت های استفاده شده را آوردیم، چهار مورد در متن پیوست پنجم آمده و نه در پاورقی) .

همان طور که در بحث های بالا گفتیم این واژه هیچ ارتباطی به تحریم های امریکا نداشت و نیز هیچ ربطی هم به مکانیزم ماشه ندارد. اما متاسفانه منتقدین برجام از این موضوع جزیی که صرفا مربوط به بخشی از تحریم های شورای اروپا می شود، استفاده کرده و آن را به کل برجام تعمیم می دهند و از آن بدتر به استناد این اشتباه نتیجه می گیرند مذاکره کنندگان متن برجام را نخواندند!

این بحث ها برمی گردد به رقابت های جناحی وگرنه از لحاظ حقوقی، Suspend (تعلیق کردن) برای تصمیمات شورای اتحادیه اروپا ( Council Decisions ) به کار رفته که نیاز به اجرای ملی توسط کشورهای عضو اتحادیه اروپا دارند و در نهایت به این معنی است که اجرای آن بخش از تحریم های اروپا که در این سه صفحه ذکر شده است، به حالت تعلیق در می آید. اما برای بقیه تحریم های اتحادیه اروپا Terminate (خاتمه دادن) ذکر شده است. این واژه برای تحریم های وضع شده از سوی اتحادیه اروپا ( EU Regulations ) به کار رفته که دارای اثر مستقیم است و نیاز به تصویب ملی در کشورهای عضو ندارد. به همین دلیل طرف اروپایی پذیرفت به صورت قطعی لغو کند.

به نظر می رسد آقای بعیدی نژاد در آنجا از لحاظ حقوقی نمی توانست اتحادیه اروپا را مجبور کند چیزی را بپذیرد که تصمیم گیری درباره آن مستلزم تصویب در پارلمان های ملی کشورهای عضو بود، به همین دلیل ساده با آوردن آن به صورت محدود موافقت کرده است. اگر به این موضوع مهم توجه شود دیگر به خاطر مفهوم Suspend یا همان تعلیق که در پیوست برجام و نه در متن اصلی، تنها چهار بار استفاده شده و اثر چندانی هم بر روند تحولات نداشته است، نباید این همه اختلاف نظر ایجاد کرد. در نهایت، مخالفان برجام به جای حمله به بدعهدی طرف مقابل، افراد مذاکره کننده را در نزد افکارعمومی بی اعتبار می کنند.

2. Lift

تعریف حقوقی: رفع یا لغو تحریم ها؛ اما معنای آن در نظام های حقوقی مختلف، متفاوت است. در حقوق اتحادیه اروپا اغلب به معنای لغو کامل است، در حالی که در حقوق امریکا می تواند به معنای تعلیق مشروط هم به کار رود. یکی از پرکاربردترین واژه ها در برجام که با مشتقات آن 30 بار استفاده شده است. موارد نمونه:

comprehensive lifting of all UN Security Council sanctions (ص. 2)

will lift them in accordance with Annex V (ص. 14)

sanctions … will be lifted in accordance with Annex V (ص. 56)

Group on Implementation of Sanctions Lifting (ص. 152)

measures to be lifted under this JCPOA (ص. 154)

این واژه به دلیل دوگانگی در معنا و سوءاستفاده خانم شرمن از آن منشا اختلاف در ایران شد. مذاکره کننده ایرانی بر اساس عرف موجود در زبان انگلیسی برداشت لغو کامل از به کار بردن این واژه داشت، در حالی که طرف امریکایی آن را صرفا به معنای تعلیق مصادره به مطلوب کرده است.

بررسی ادعای وندی شرمن در مورد واژه کلیدی Lift در برجام ازجمله وندی شرمن ، معاون وقت وزیر امورخارجه امریکا و یکی از اعضای اصلی مذاکره کننده در تیم امریکا در مورد به کارگیری واژه Lift در کتاب خاطرات خود که تحت عنوان

Not for the Faint of Heart: Lessons in Courage, Power, and Persistence “ (1) است، چنین توضیح داده است: ما هفته ها در مورد کلمه Lift مذاکره کردیم. ایرانی ها می خواستند تحریم ها لغو شوند. ما توضیح دادیم که رییس جمهور می تواند تحریم ها را به حالت تعلیق درآورد، اما نمی تواند تحریم های تصویب شده توسط کنگره را لغو کند. ما از Lift به معنای تعلیق استفاده کردیم. برای ایرانی ها، Lift به معنای خاتمه دادن بود. این یک شکاف اساسی زبانی و قانونی بود. (2)

همین موضوع مستمسکی شد که مخالفان برجام به استناد ادعای شرمن در کتاب خود، مذاکره کنندگان ایرانی را به نخواندن متن برجام یا حتی احاطه نداشتن به زبان انگلیسی متهم کنند. در حالی که شرمن در اظهارات خود Lift را صرفا معادل لغو موقت دانسته است. این قضاوت کلی گرا و نادقیق است. در حقوق ایالات متحده میان دو منبع تحریم تفکیک شده است: تحریم های قانونی کنگره ای که تنها از طریق نسخ قانون توسط کنگره یا معافیت اجرایی موقت قابل تغییرند و تحریم های ناشی از اختیار اجرایی رییس جمهور ( Executive Orders “ / “national emergency ) که رییس جمهور خود می تواند با فرمان جدید آنها را لغو ( Lift ) کند. (3) نمونه های متعدد دیگری هم وجود دارد که Lift در معنای پایان قطعی تحریم به کار رفته است.

از جمله در هفتم اکتبر 2016، رییس جمهور وقت اوباما با صدور فرمان اجرایی و اعلام خاتمه وضعیت اضطراری مربوط به برمه، اجرای تحریم های اجرایی را پایان داد و در نتیجه تحریم هایی که از طریق Executive Orders اعمال شده بودند effectively lifted (یا terminated ) شدند؛ وزارت خزانه داری/ OFAC و بیانیه رسمی خزانه داری این اقدام را اعلام کردند. این یک نمونه آشکار است که لغوِ تحریمِ مبتنی بر دستور اجرایی می تواند با یک اقدام اجرایی تازه Lift شود. (و نیز موارد مرتبط با سیاست های اجرایی درباره کوبا و بخش هایی از رژیم تحریم های مرتبط با روسیه Lift شده یعنی پایان کامل داده شده است) . (4)

وندی شرمن این تمایز روشن قانونی را نادیده گرفته و این از منظر حقوقی، ادعای نادرستی را مطرح می کند که موجب گمراه شدن مخالفان برجام در ایران شده است. در این باره آقای ظریف می گوید: نکته مهم اینکه امریکا و اروپا در متونی که خودشان منتشر می کنند از عنوان Sanctions relief استفاده می کنند که صرفا به معنی کاهش است و هیچ گاه از کلمه Lift استفاده نمی کنند. اما وقتی به ما متنی می دادند مجبور می شدند sanctions lifting را نپذیرند. لذا اگر ادعای خانم شرمن درست بود و ما گول خوردیم چرا از این کلمه در متون خودشان استفاده نکردند؟

باید توجه داشت مذاکره کننده ایرانی نمی توانسته وقتی رییس جمهور امریکا اختیارات لازم را برای لغو مصوبه کنگره امریکا ندارد، از او انتظار داشته باشد آن تحریم ها را برای همیشه لغو کند. به همین دلیل پذیرفتند به جای Terminate که لغو کامل است از Lift استفاده کنند. پس به طور خلاصه در نظام حقوقی ایالات متحده باید بین تحریم های مبتنی بر قانون مصوب کنگره ( statutory sanctions ) و تحریم های مبتنی بر فرمان اجرایی رییس جمهور ( executive authority “ “Executive Orders /) تمایز گذاشت. این تمایز تعیین کننده مفهوم Lift است.

بنابراین اگر تحریم مبتنی بر قانون کنگره باشد، رییس جمهور امریکا می تواند با استفاده از اختیارات خود اجرای تحریم های کنگره را Waive یا برای 120 روز بلااثر یا فرمان های اجرایی برای تحریم ها را متوقف کند، اما لغو قوانین مصوب کنگره امریکا (برای همیشه) نیاز به اقدام قانونگذاری جدید از سوی کنگره دارد.

3. Waiver

تعریف حقوقی: چشم پوشی موقت از اجرای قانونی توسط مقام اجرایی (در متن برجام فقط منظور رییس جمهور امریکا بوده است)، بدون تغییر یا لغو آن. این واژه فقط فقط یک بار در Annex V (ص. 154، بند 11) آمده است:

The United States, acting pursuant to Presidential authorities, will issue waivers, to take effect upon Implementation Day...

ایالات متحده، طبق اختیارات ریاست جمهوری، معافیت هایی را صادر خواهد کرد که از روز اجرا، لازم الاجرا می شوند...

این واژه ناظر به نظام حقوقی امریکاست که رییس جمهور نمی تواند قوانین تحریمی مصوب کنگره را برای همیشه خاتمه دهد، بلکه تنها می تواند به طور موقت از اجرای آنها معافیت بدهد. به همین دلیل، پایبندی امریکا به برجام در مورد تحریم هایی که مصوب کنگره امریکا بود و نه فرمان اجرایی رییس جمهور، مشروط و بازگشت پذیر باقی ماند.

براساس توافق برجام، اوباما چهار بار از این اختیارات استفاده کرد و ترامپ تنها سه بار هر 120 روز یک بار اجرای تحریم ها را با صدور فرمان اجرایی متوقف کرد، اما در بار چهارم در 18 اردیبهشت 1397 رسما از برجام خارج شد. در ایران بحث این بود که چرا با تغییر دولت ها در امریکا، رییس جمهور جدید بتواند توافق قبلی را نادیده بگیرد و از آن خارج شود.

در پاسخ باید گفت مذاکره کنندگان ایرانی کاملا واقف بودند که احتمال دارد رییس جمهوری امریکا به هر دلیل این لغو موقت را امضا نکند، اما اصل بر این بود که طرف مقابل در صورتی که ایران به تعهدات خود پایبند باشد، بهانه ای برای تمدید نکردن فرمان نادیده گرفتن تحریم ها را نخواهد داشت، ضمن آنکه راه حل جایگزینی برای آن وجود نداشت. یعنی یا باید ایران قید توافق را در نهایت می زد یا آنکه می پذیرفت که امکان لغو کامل تحریم های کنگره وجود ندارد و باید به این تمدید های 120 روزه رضایت می داد.

4. Terminate

معنا: خاتمه و لغو قطعی و غیرقابل بازگشت.این واژه قوی ترین واژه در اسناد حقوقی به شمار می رود و نشان دهنده تعهد نهایی و دایمی برای لغو قانون یا مقررات است. در برجام و قطعنامه 2231 از این واژه در شکل های مختلف استفاده شده است.

واژه Terminate و مشتقات آن ( terminated “, “terminates “, “termination ) در مجموع 24 بار در برجام به کار رفته است. محتوای آنها را می توان به سه دسته اصلی تقسیم کرد:

کاربرد در برجام: هم در مورد قطعنامه های شورای امنیت و هم مقررات اتحادیه اروپا و برخی دستورات اجرایی امریکا. نمونه ها:

…will terminate all provisions of previous UNSC resolutions (ص. 11)

Terminate Executive Orders 13574, 13590, 13622 (ص. 14)

commit to terminate all provisions of Council Regulation (ص. 51)

Terminate all remaining provisions of Council Regulation (ص. 159)

1. درباره قطعنامه های شورای امنیت در صفحات مختلف زیر استفاده شده است:

The UN Security Council resolution endorsing this JCPOA will terminate all provisions of previous UN Security Council resolutions (ص. 11)

به معنای خاتمه قطعی همه قطعنامه های قبلی شورای امنیت علیه ایران است. اما می بینیم که امروز بعد از ده سال با وجود چنین صراحتی در متن برجام با سوءاستفاده از ترتیبات اجرایی ماده 36 و 37 برجام این قطعنامه ها را بازگرداندند.

the UN Security Council resolution endorsing this JCPOA terminates according to its terms, which is to be 10 years from Adoption Day. (ص. 19)

قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد که این برجام را تایید می کند، طبق مفاد آن که 10 سال از روز تصویب خواهد بود، خاتمه می یابد.

2. درباره مصوبات اتحادیه اروپا ( EU ) در برجام موارد متعدد از جمله:

The EU will terminate all provisions of the EU Regulation

The EU will terminate all provisions of the EU Regulation implementing all EU (ص. 11-12)

The EU and EU Member States commit to terminate all provisions of Council Regulation (EU) No 267/2012 (as amended) • (ص. 51)

The European Union will: 16. Terminate the provisions of Council Regulation (EU) No 267/2012 • (ص. 155)

همه موارد فوق به لغو قطعی تحریم های اقتصادی/مالی اتحادیه اروپا علیه ایران اشاره دارند.

3. ایالات متحده ( U. S. A ):

Terminate Executive Orders 13574, 13590, 13622, and 13645, and Section

and to terminate Executive Orders 13574, 13590, 13622 and 13645 (ص61 و14)

seek such legislative action as may be appropriate to terminate, or modify

the United States will cease to apply, and subsequently terminate, or modify (ص 61و71)

این موارد نشان می دهد که بخشی از تحریم های امریکا که بر پایه فرمان اجرایی رییس جمهور بوده، باید terminate شوند (لغو قطعی) . اما درباره تحریم های ناشی از قوانین کنگره، فقط از عبارت seek legislative action ...to terminate یعنی درخواست اقدام قانونی برای ... خاتمه دادن، استفاده شده است.

نتیجه گیری

بررسی چهار واژه کلیدی Suspend ، Waivers ، Lift و Terminate در متن برجام و قطعنامه 2231 نشان می دهد که اختلافات تفسیری میان ایران و طرف های غربی نه ناشی از بی توجهی مذاکره کنندگان ایرانی، بلکه برخاسته از تفاوت های حقوقی در نظام های تصمیم گیری امریکا و اتحادیه اروپا و در مواردی سوءاستفاده حقوقی طرف امریکایی بوده است. در حالی که Terminate بیانگر لغو قطعی و غیرقابل بازگشت تحریم هاست، دو واژه Suspend و Waiver ماهیتی موقت و بازگشت پذیر دارند و بیشتر برای تحریم هایی به کار رفته اند که لغو آنها خارج از اختیار کامل قوه مجریه بوده است.همچنین واژه Lift به دلیل تفسیرپذیری معنایی در نظام های حقوقی مختلف اروپا و امریکا، بستر اصلی سوءبرداشت ها و مناقشات سیاسی شد.

از این منظر می توان گفت نقدهای داخلی که مذاکره کنندگان را به نخواندن متن برجام یا بی دقتی در انتخاب واژگان متهم می کردند، بیش از آنکه ریشه حقوقی داشته باشند، محصول فضای رقابتی و سیاسی داخلی بودند. واقعیت این است که تیم مذاکره کننده با محدودیت های واقعی طرف مقابل روبه رو بود و ناگزیر به پذیرش سازوکاری شد که در آن برخی تعهدات موقت و بازگشت پذیر باقی می ماند.

بنابراین، ارزیابی منصفانه نشان می دهد که متن برجام از نظر حقوقی در چارچوب توان و اختیارات طرف ها تنظیم شده است. تمرکز بر اختلافات لفظی بدون در نظر گرفتن بستر حقوقی و سیاسی هر کشور، نه تنها به درک درست توافق کمک نمی کند، بلکه موجب تضعیف موقعیت دیپلماتیک ایران در افکار عمومی نیز می شود. راهبرد درست، تاکید بر بدعهدی و نقض تعهدات طرف مقابل و پیگیری حقوقی آن است، نه زیر سوال بردن توان و اعتبار تیم مذاکره کننده ای که در چارچوب واقعیات بین المللی عمل کرده است.

پانویس ها:

1- این کتاب در ایران تحت عنوان بدون هراس ترجمه محمد جمشیدی و حافظ رستمی در انتشارات سروش در سال 1398 منتشر شد، اما متاسفانه در چندین جا مترجمان عباراتی را در ترجمه کتاب آورده اند که ترجمه دقیق نیست و همین عبارات توسط منتقدان برای اینکه اثبات کنند مذاکره کنندگان در مذاکرات تسلط کافی به زبان و حقوق بین الملل نداشتند، استفاده شده است. در صورتی که منتقدان کافی بود به متن اصلی مراجعه کنند و می دیدند بیان شرمن آنچه است که در اینجا نقل قول شد.

2- Sherman, Wendy R. Not for the Faint of Heart: Lessons in Courage, Power, and Persistence. PublicAffairs, 2018, pp. 178 179.

3- وب سایت کاخ سفید دوران اوباما

https: //obamawhitehouse.archives.gov/blog/2016/09/15/president-obama-and-daw-aung-san-suu-kyi-celebrate-burmese-progress

4- وب سایت Just Security

https: //www.justsecurity.org/103743/lifting-russia-sanctions