فرارو جو اینگه بک وولد، پژوهشگر ارشد مسائل چین در مؤسسه مطالعات دفاعی نروژ

به نقل از نشریه فارن پالیسی، در جهانی که مسائل آن روزبه روز بیشتر در هم تنیده و جهانی شده می شود، همکاری میان کشورها ضرورتی اجتناب ناپذیر است. با این حال، نظام چندجانبه ای که پس از جنگ جهانی دوم با بنیان گذاری سازمان ملل متحد و سایر نهادهای بین المللی شکل گرفت، امروز در برابر دیدگان ما رو به فروپاشی است. این واقعیت پرسشی جدی را پیش روی ما قرار می دهد: چرا این نظام در حال فروپاشی است؟ آیا می توان آن را بازسازی و احیا کرد؟ و اگر نه، چه جایگزینی برای آن متصور است؟

رئالیسم و فروپاشی نهادهای بین المللی؛ بازتابی از تغییر قدرت جهانی

مکتب رئالیسم در روابط بین الملل بر این باور است که نهادها چیزی جز بازتابی از ساختار قدرت در نظام جهانی نیستند. از نگاه رئالیست ها، هرگاه تغییرات بنیادین در این ساختار رخ دهد، بنیان نهادهای موجود نیز ناگزیر فرو می ریزد. بر همین اساس، رئالیسم هشدار می دهد که باید خود را برای اشکالی شکننده تر و کم بازده تر از همکاری های فرامرزی آماده کنیم.

با این حال، چندجانبه گرایی در معنای اولیه اش یعنی هماهنگی سیاست ها میان سه کشور یا بیشتر همچنان زنده است. همکاری های کوتاه مدت میان گروهی از دولت ها پیشینه ای طولانی دارد و همچنان ادامه خواهد یافت. اما شکل گیری رژیم های پیچیده و پایدار چندجانبه که قواعدی مشخص بر رفتار دولت های متعدد تحمیل کند، پدیده ای بسیار نادر است. نظام و نهادهای چندجانبه ای که از اواخر دهه ی 1940 میلادی شکل گرفتند، تجربه ای بی سابقه در تاریخ روابط بین الملل بودند؛ و اکنون، درست همان نظام است که در برابر دیدگان ما در حال فروپاشی است.

شاخص چندجانبه گرایی که توسط مؤسسه بین المللی صلح تدوین شده است، نشان می دهد شمار کشورهای عضو و همچنین سازمان های غیردولتی فعال در چارچوب نظام چندجانبه همچنان رو به افزایش است. با این حال، همین شاخص آشکار می سازد که کارایی این نظام به ویژه در حوزه هایی چون صلح و امنیت، حقوق بشر و سیاست های اقلیمی طی دهه ی اخیر به شدت کاهش یافته است.

آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد، نیز اعتراف کرده که افکار عمومی در حال از دست دادن اعتماد خود به چندجانبه گرایی هستند. شاید هیچ نمونه ای گویاتر از سیاست تعرفه ای دولت دونالد ترامپ نباشد؛ سیاستی یک جانبه و متکی بر توافق های دوجانبه که سازمان تجارت جهانی را به پوسته ای بی جان و بی اثر تبدیل کرد.

به عنوان دیپلماتی پیشین از کشوری کوچک همچون نروژ، به خوبی واقفم که یک نظام چندجانبه ی کارآمد تا چه اندازه برای اداره ی منصفانه و پایدار امور جهانی ضروری است. با این حال، تجربه ی من به عنوان یک آکادمیک با رویکردی رئالیستی نشان داده است که چنین نظامی بدون حمایت قدرت های بزرگ قادر به بقا نخواهد بود. برخلاف لیبرالیسم که برای نهادهای بین المللی استقلال و عاملیت قائل است، رئالیسم بر این باور است که میزان مشارکت و کارآمدی این نهادها بازتابی مستقیم از موازنه ی قدرت جهانی در هر مقطع تاریخی است.

در همین چارچوب می توان گفت دوره ی تک قطبی آمریکا یعنی دو دهه ی پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال 1991، زمانی که ایالات متحده تنها ابرقدرت جهان به شمار می رفت به احتمال زیاد نقطه ی اوج چندجانبه گرایی بود. هرچند واشنگتن همواره نگهبانی تمام عیار برای نظام بین المللی نبود و گاه در خاورمیانه و مناطق دیگر از موقعیت برتر خود سوءاستفاده می کرد، به گونه ای که سیاست هایش بیشتر بر منافع ملی استوار بود تا بر ایثارگری، اما در مجموع در آن دوره به تسهیل کننده ای بی سابقه برای همکاری چندجانبه بدل شد؛ دوره ای که طی آن، حمایت گسترده ای در سطح جهانی و داخلی از نظام چندجانبه وجود داشت.

تک قطبی آمریکا؛ موتور محرک عصر طلایی چندجانبه گرایی

به طور مشخص، سه عامل اصلی در شکل گیری عصر طلایی چندجانبه گرایی نقش داشتند:

نخست و پیش از هر چیز، ایالات متحده به قدری قدرتمند بود که می توانست فراتر از منافع ملی کوتاه مدت بیندیشد و به دستاوردهای مطلق برای کل نظام جهانی توجه نشان دهد. شاید در نگاه نخست پارادوکسیکال به نظر برسد، اما این تک قطبی است که بیشترین حمایت را از همکاری چندجانبه فراهم می آورد. در شرایط هرج ومرج بین المللی ، جایی که هیچ نیرویی نقش پلیس جهانی را برای مهار قدرت های بزرگ ایفا نمی کند، حضور دو یا چند قدرت بزرگ موجب می شود هر یک نگران آن باشد که دیگری سهم بیشتری از همکاری ها به دست آورد و جایگاه نسبی خود را ارتقا دهد. از منظر رئالیسم، همین دغدغه ی دستاوردهای نسبی است که دامنه ی همکاری ها را محدود می سازد.

از آنجا که قدرت های بزرگ همواره در پی تقویت موقعیت نسبی خود در برابر رقبا هستند، انگیزه ی آن ها برای همکاری در نظام های تک قطبی، دوقطبی و چندقطبی به طور چشمگیری متفاوت است. در ساختار دوقطبی، سطح همکاری میان قدرت ها معمولاً در پایین ترین میزان قرار دارد؛ زیرا دو قدرت اصلی می کوشند وابستگی متقابل خود را به حداقل برسانند. نتیجه ی چنین وضعیتی، شکل گیری یک نظام بین المللی قطبی شده حول دو بلوک مانند رقابت ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی در دوران جنگ سرد است. در آن دوره، نظام چندجانبه درون بلوک غرب عملکرد نسبتاً موفقی داشت، اما هرگز جهانی نبود، چراکه شوروی و متحدانش از بسیاری نهادهای چندجانبه کنار گذاشته شده بودند. برای نمونه، جمهوری خلق چین تا اوایل دهه ی 1970 میلادی به سازمان ملل متحد راه نیافت و عضویت در صندوق بین المللی پول و بانک جهانی را نیز دیرتر کسب کرد.

در ساختار چندقطبی که سه یا چند قدرت بزرگ حضور دارند، شرایط برای همکاری حتی کمتر مساعد است. قدرت ها معمولاً با تشکیل اتحادهایی در برابر یکدیگر توازن ایجاد می کنند؛ همانند وضعیت اروپا در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم. با این حال، همواره خطر آن وجود دارد که یک قدرت اتحاد پیشین خود را ترک کرده و به اردوگاه رقیب بپیوندد. چنین وضعیتی انگیزه ی دولت ها برای اجرای سیاست های تجارت آزاد را به شدت کاهش می دهد؛ چراکه منافع مشترک ناشی از تجارت از جمله انتقال فناوری ممکن است نصیب قدرتی شود که روزی در جبهه ی مقابل قرار گیرد. در این شرایط، تجارت میان قدرت ها ادامه خواهد داشت، اما دولت ها کنترل سخت گیرانه ای بر جریان کالا اعمال خواهند کرد.

کنت والتز، نظریه پرداز برجسته ی آمریکایی روابط بین الملل که به پدر رئالیسم ساختاری شهرت دارد، هرچند به طور مفصل درباره ی ساختار تک قطبی ننوشت، اما نکته ای کلیدی درباره ی دستاوردهای نسبی و مطلق مطرح کرد. او بر این باور بود که در شرایطی که یک دولت از امنیتی بسیار بالا برخوردار باشد، تمایل به جست وجوی دستاوردهای مطلق می تواند بر میل همیشگی برای کسب دستاوردهای نسبی غلبه کند. نظام تک قطبی ایالات متحده نمونه ای روشن از این وضعیت بود؛ واشنگتن به قدر کافی امن بود که بتواند کالاهای عمومی را در اختیار تقریباً تمامی کشورها قرار دهد و این به دستاوردهای مطلق برای همه طرف ها انجامید. مهم تر از آن، ایالات متحده تلاش کرد چین را در سازمان تجارت جهانی و دیگر رژیم های چندجانبه ادغام کند. آمریکا مزایای بلندمدت راه حل های چندجانبه از جمله کاهش هزینه های مبادله و افزایش ثبات بین المللی را بر گزینه های کوتاه مدت و شکننده ای همچون اجبار آشکار ترجیح داد.

آیا هژمونی لیبرال آمریکا بهترین سناریو برای نظام جهانی بود؟

عامل دوم در پسِ عصر طلایی چندجانبه گرایی، ماهیت ایالات متحده به عنوان یک لویاتان لیبرال بود. هرچند رئالیسم با تمرکز بر ساختارهای قدرت خام بسیاری از تحولات را توضیح می دهد، اما متغیرهای دیگری نیز بر دامنه ی همکاری چندجانبه اثرگذارند. نوشته های واقع گرایان برجسته ای همچون ادوارد هالت کار (1892 1982) و هانس مورگنتا (1904 1980) نشان می دهد که حتی در سنت رئالیسم نیز جایی برای عوامل داخلی از جمله پایبندی به قانون و ملاحظات اخلاقی وجود دارد.

اگر قدرت مسلطِ پس از جنگ جهانی دوم دولتی دیکتاتور و توسعه طلب بود، احتمالاً نظام چندجانبه ای که شکل گرفت به سرعت تضعیف می شد. اما ایالات متحده مدافع دموکراسی، اقتصاد بازار و تجارت آزاد بود. هرچند واشنگتن بارها به تغییر رژیم ها و مداخلات نظامی دست زد، اما هیچ گاه به دنبال فتح سرزمین ها نبود. ترویج ارزش های دموکراتیک و لیبرال از سوی آمریکا همواره با استقبال جهانی همراه نشد و اغلب گزینشی بود، اما در مقایسه با گزینه های محتمل مانند یک لویاتان انزواطلب، استبدادی یا ملی گرایانه هزینه ی کمتری بر همکاری بین المللی و چندجانبه گرایی تحمیل کرد.

عامل سوم به خاستگاه ساختار تک قطبی آمریکا بازمی گشت؛ ساختاری که خود به تقویت باور به راه حل های چندجانبه دامن زد. در دوران جنگ سرد آشکار بود که بلوک غرب به رهبری ایالات متحده متکی بر نهادهای چندجانبه ای همچون ناتو، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه، گروه هفت، صندوق بین المللی پول و گات (سازمان تجارت جهانی کنونی) رشد اقتصادی بالاتر و استانداردهای زندگی بهتری برای شهروندان خود فراهم کرده است. این در حالی بود که بلوک شوروی بیشتر بر پایه ی اشغال و اجبار دوام داشت. از همین رو، با پیروزی آمریکا در رقابت جنگ سرد، حمایت گسترده ی داخلی و بین المللی برای گسترش دامنه ی نظام موفق و کارآمد پس از جنگ جهانی دوم شکل گرفت. به عنوان نمونه چین نیز موفق شد که به این نظام بپیوندد.

گذار از تک قطبی آمریکا به دوقطبی آمریکا چین؛ ضربه ای به چندجانبه گرایی

اما وضعیت کنونی در هر سه زمینه به شدت متفاوت است. در بنیادی ترین سطح، ساختار قدرت در نظام بین الملل دگرگون شده است. جایگزینی تک قطبی آمریکا با نظام دوقطبی آمریکا چین سبب شده است که هر دو قدرت بیش از پیش بر دستاوردهای نسبی در برابر یکدیگر تمرکز کنند؛ روندی که به زیان همکاری چندجانبه تمام شده است. یکی از نتایج مهم این تغییر، گذار سیاست ایالات متحده از درگیرسازی اقتصادی با چین به سوی تعرفه گذاری و سیاست کاهش ریسک بوده است. پیامد دیگر، دگرگونی چشم انداز ژئوپلیتیک است: روسیه جنگی تمام عیار در اوکراین به راه انداخته و هر ابتکار سازمان ملل درباره این کشور را وتو می کند، در حالی که آمریکا خود در تصمیم گیری درباره میزان حمایت از اوکراین یا نحوه ی مقابله با مسکو دچار تردید است. هم زمان، واشنگتن تعهدات امنیتی خود در ناتو را مبهم ساخته و حتی به طور علنی از ایده ی الحاق گرینلند سخن گفته است. از سوی دیگر، چین برای تقویت جایگاه خویش در برابر آمریکا همچنان به حمایت از روسیه ادامه می دهد و هند نیز به منظور جلوگیری از نزدیکی بیش ازحد مسکو به پکن، سطحی از همکاری با روسیه را حفظ کرده است.

در مجموع، اگر نظام تک قطبی آمریکا در آغاز زمینه ساز تقویت باور به چندجانبه گرایی شد، گذار کنونی به نظام دوقطبی فضایی بسیار نامساعدتر برای آن ایجاد کرده است. مهم ترین نمونه ی این تغییر ذهنیت، سیاست های دولت دونالد ترامپ بود که معتقد بود نظام چندجانبه به زیان ایالات متحده عمل می کند. با این حال، خصومت ترامپ با چندجانبه گرایی تنها بخشی از روندی گسترده تر در جهان غرب است. خروج بریتانیا از اتحادیه اروپا (برگزیت) و افزایش محبوبیت احزاب ناسیونالیست و ضداتحادیه اروپا در سراسر قاره، نمونه های روشنی از این موج نوظهور به شمار می آیند.

هرچند صدور یک نتیجه گیری قطعی دشوار است، اما روایتی فراگیر در میان بسیاری از آمریکایی ها و اروپایی ها شکل گرفته که جهانی سازی را عامل اصلی مشکلات اقتصادی خود می دانند. در سوی دیگر، با آنکه چین بزرگ ترین برنده ی جهانی سازی در دوران تک قطبی آمریکا بود، همچنان نسبت به برخی جنبه های کلیدی نظام چندجانبه به ویژه رژیم حقوق بش نگاهی منفی دارد. توجه فزاینده ی پکن به نهادهای جایگزینی چون سازمان همکاری شانگهای، گروه بریکس و بانک سرمایه گذاری زیرساخت های آسیایی گویای همین رویکرد است؛ نهادهایی که بیشتر در راستای منافع چین عمل می کنند.

در کنار این تحولات، ناسیونالیسم در ایالات متحده، اروپا، چین، هند و روسیه در حال اوج گیری است. رژیم های ملی گرا معمولاً نسبت به مداخله گری نهادهای جهانی حساسیت بیشتری دارند و بیم آن ها از محدود شدن حاکمیت ملی شان بیش از دولت های دموکراتیک است. بنابراین، فروپاشی کنونی نظام چندجانبه چندان شگفت آور نیست. سال هاست که دانشگاهیان و تحلیلگران درباره ی چشم انداز نظم جهانی پساآمریکایی بحث می کنند. جان آیکن بری، استاد روابط بین الملل در دانشگاه پرینستون و از مدافعان سرسخت بین الملل گرایی لیبرال، یک دهه پیش هشدار داده بود که لحظه ی چندجانبه گرایی رو به پایان است. امروز، شرایط برای شکل گیری یک نظام چندجانبه ی قدرتمند حتی دشوارتر از زمانی است که او این هشدار را مطرح کرد.

چندجانبه های کوچک؛ مدل تازه همکاری در جهان پراکنده

ایده های متعددی برای بهبود نظام چندجانبه مطرح شده است، اما بیشتر این پیشنهادها بر افزایش نقش آفرینی بازیگران غیردولتی و تقویت صدای جنوب جهانی تمرکز دارند. طبیعی است که قدرت های نوظهوری چون هند و برزیل خواهان سهم بیشتری در این نظام باشند؛ به ویژه آنکه در سیستمی که باید به نفع همگان عمل کند، به سختی می توان با اصل نمایندگی عادلانه تر مخالفت کرد.

بااین حال، نباید فراموش کرد که نظام بین المللی دولت ها همانند یک دموکراسی داخلی عمل نمی کند. هرچند کثرت گرایی شرط لازم برای دموکراسی است، اما توزیع چندقطبی قدرت الزاماً به معنای جهانی چندجانبه تر نیست. برای نمونه، افزایش تعداد اعضای شورای امنیت سازمان ملل شاید بتواند بر مشروعیت این نهاد بیفزاید، اما لزوماً بر میزان نفوذ و کارآمدی آن نخواهد افزود. در نهایت، منافع و اقدامات قدرت های بزرگ بیش از آنکه به ترکیب اعضای یک نهاد چندجانبه وابسته باشد، به محاسبات ژئوپلیتیک و راهبردی آن ها گره خورده است.

دو نکته ی پایانی درباره ی آینده قابل تأمل است:

نخست آنکه باید پذیرفت عصر طلایی چندجانبه گرایی برای همیشه به پایان رسیده است. نه چین و نه ایالات متحده علاقه ای به حفظ چیزی بیش از بخش هایی که منافع خودشان را تأمین کند ندارند. نه اروپایی که همواره از چندجانبه گرایی دفاع کرده، نه ایالات متحده ی پساترامپی و نه جهانی چندقطبی با صدای پررنگ تر جنوب جهانی، هیچ یک توانایی احیای آن دوران را نخواهند داشت.

دوم آنکه، با وجود همه ی کاستی ها، یک نظام چندجانبه ی ناقص همچنان ارزشی حیاتی برای دفاع دارد؛ چراکه جایگزین آن به مراتب پرهزینه تر و بی ثبات تر خواهد بود. البته نظام چندجانبه ی آینده به احتمال زیاد شکلی پراکنده تر خواهد داشت؛ جایی که گروه های کوچک تری از کشورها با ذهنیت مشترک آنچه به عنوان چندجانبه های کوچک (minilaterals) شناخته می شود برای حل مسائل مشخص گرد هم می آیند. این گروه ها گاه بر پایه ی ارزش های مشترک شکل می گیرند، اما در بیشتر موارد حول چالش های مشترک متحد خواهند شد؛ و چنین چالش هایی در جهان امروز کم نیست.