فرارو کیت جانسون، خبرنگار ارشد حوزه ژئواکونومیک و انرژی در نشریه فارن پالیسی

به نقل از نشریه فارن پالیسی، دونالد ترامپ، رییس جمهور ایالات متحده، در پایان هفته بار دیگر بر سیاست تعرفه ای خود اصرار می ورزد؛ آن هم در شرایطی که دادگاه عالی ایالات متحده در روز جمعه حکمی نامطلوب علیه مبنای حقوقی این سیاست صادر می کند، حمایت سیاسی داخلی از رویکرد تجاری او به چشم نمی خورد و تاکنون نیز هیچ دستاورد اقتصادی مثبتی از این سیاست حاصل نمی شود.

پس از آنکه دیوان عالی اصلی ترین اختیاری را که ترامپ برای اعمال تعرفه ها به آن تکیه داشت باطل می کند، دولت به بندی از قانون سال 1974 متوسل می شود؛ بندی که پیش تر هرگز مورد استفاده قرار نگرفته بود. هدف از این اقدام آن است که به طور موقت، مالیات های بالاتری که بر دوش کسب وکارها و مصرف کنندگان آمریکایی قرار گرفته است، حفظ شود. این اختیار ظرف پنج ماه منقضی خواهد شد، اما دولت امیدوار است از این بازه زمانی برای خرید فرصت استفاده کند تا در ادامه سال، اختیارات تعرفه ای مستحکم تر و گسترده تری را تدارک ببیند و چارچوب حقوقی تازه ای برای ادامه مسیر فراهم سازد.

اعمال مجدد و فوری تعرفه ها بر پایه اختیاری جدید، مجموعه ای از پرسش های جدی را پیش می کشد. کشورهایی که زیر سایه تهدید تعرفه ها با دولت ترامپ به توافق های تجاری دست یافتند، این وضعیت را چگونه تفسیر خواهند کرد؟ آیا برنامه جایگزین دولت برای حفظ تعرفه ها اساساً از منظر حقوقی معتبر است؟ آیا طرح های بعدی نیز با چالش مشابهی روبه رو خواهند شد؟ آیا این تحولات کنگره را وادار خواهد کرد که کنترل سنتی خود بر سیاست تجاری را بازپس گیرد؟ و چرا سیاستی که نتایج آن معکوس ارزیابی می شود، با چنین شدت و با چنین سطح اندکی از بحث و گفت وگوی عمومی دنبال می شود؟

در گام نخست، کشورهایی که با دولت ترامپ به سازش های تجاری تن داده اند، اکنون این پرسش را مطرح می کنند که آیا وارد معامله ای گمراه کننده شده اند یا نه. طنز تلخ ماجرا آنجاست که برخی متحدان ایالات متحده از جمله بریتانیا ممکن است امروز با موانع صادراتی بالاتری نسبت به یک هفته پیش روبه رو شوند؛ حال آنکه برخی رقبای اقتصادی مانند چین اکنون با موانع کمتری مواجه شوند و از فضایی متفاوت بهره ببرند.

برای نمونه، اتحادیه اروپا در حال مذاکره برای یک آتش بس تجاری با ایالات متحده است؛ توافقی که هنوز به تصویب نرسیده و بر اساس آن، تعرفه های آمریکا بر کالاهای اروپایی در سطح بالای 15 درصد تثبیت می شود، در حالی که اروپا متعهد می شود تعرفه های خود بر صادرات آمریکا را کاهش دهد. اما اکنون معادله تغییر کرده است. با نرخ های تازه اعلام شده از سوی واشنگتن، این احتمال مطرح می شود که اتحادیه اروپا با تعرفه هایی حتی فراتر از سطح مورد مذاکره روبه رو شود. بروکسل تأکید می کند که توافق، توافق است و خواستار آن می شود که هیچ افزایشی در تعرفه ها اعمال نشود.

در همین چارچوب، برند لانگه، رییس تجارت پارلمان اروپا هشدار می دهد که این تغییر ناگهانی در سطوح تعرفه ای می تواند به منزله نقض توافق اولیه تلقی شود و پیامدهای حقوقی و سیاسی در پی داشته باشد. از سوی دیگر، بریتانیا که گمان می کرد توافقی ویژه با تعرفه 10 درصدی بر صادرات خود تضمین کرده است، اکنون با موانع بالاتری برای ورود کالاهایش به بازار آمریکا مواجه می شود و درباره سرنوشت توافق تجاری خود با دولت ترامپ خواستار شفافیت می شود.

در آسیا نیز وضعیت مشابهی شکل می گیرد. کشورهایی همچون ویتنام، مالزی، ژاپن و کره جنوبی که زیر فشار تهدید عوارض تنبیهی برای دستیابی به توافق با دولت ترامپ شتاب کرده بودند، اکنون تعهدات پذیرفته شده خود را با دیده تردید می نگرند و در حال بازنگری در محاسباتشان هستند.

پرسش بزرگ دیگر به راهکار جایگزین دولت ترامپ برای حفظ تعرفه ها بازمی گردد؛ راهکاری که به بند 122 قانون تجارت سال 1974 استناد می کند. دولت بلافاصله پس از صدور حکم دیوان عالی اعلام می کند که تعرفه ای جهانی به میزان 10 درصد که بعدها به 15 درصد افزایش می یابد بر تمامی کشورها اعمال خواهد شد. بر اساس بند 122، دولت مجاز است تعرفه هایی تا سقف 15 درصد را برای مدت پنج ماه اعمال کند؛ اما در صورت تداوم این وضعیت، کنگره باید این تعرفه ها را تصویب کند. با این حال، هنوز روشن نیست که آیا دولت می تواند با صدور فرمان اجرایی تازه، این تعرفه ها را دوباره تمدید کند یا خیر.

با این حال، پرسش محوری همچنان پابرجاست: آیا این تعرفه های پشتیبان از منظر حقوقی معتبرند یا همانند تعرفه هایی که جمعه گذشته ابطال شدند، در نهایت غیرقانونی شناخته خواهند شد؟ تعرفه های مندرج در بند 122 صراحتاً برای مقابله با بحران تراز پرداخت ها طراحی شده اند. ایالات متحده در دهه های 1960 و 1970، زمانی که هنوز به نظام استاندارد طلا متکی بود، با چنین بحرانی مواجه بود و برای مهار آن به ابزارهای حمایتی متوسل می شد. اما از آن زمان، دلار به ارز شناور آزاد تبدیل شده است؛ تحولی که از منظر نظری، وقوع بحران تراز پرداخت ها را ناممکن می سازد. بر همین مبنا، برخی استدلال می کنند که توسل به این بند قانونی در شرایط کنونی فاقد وجاهت است و تعرفه های جدید نیز می توانند غیرقانونی تلقی شوند.

در همین چارچوب، جینا گوپینات، اقتصاددان ارشد پیشین صندوق بین المللی پول، تصریح می کند که بزرگ ترین و نقدشونده ترین اقتصاد جهان با بحران تراز پرداخت ها مواجه نیست و بنابراین استناد به چنین مبنایی را محل تردید می داند. با این حال، این دیدگاه اجماعی نیست. برد ستسر، مقام پیشین وزارت خزانه داری آمریکا و پژوهشگر کنونی شورای روابط خارجی آمریکا ، استدلال می کند که وضعیت حساب جاری ایالات متحده عملاً می تواند شرایط پیش بینی شده در قانون سال 1974 را برآورده سازد و از این منظر، زمینه استناد حقوقی همچنان وجود دارد.

نکته قابل توجه دیگر آن است که دولت ترامپ در لوایح خود نزد دیوان عالی استدلال کرده بود که تعرفه های بند 122 در شرایط فعلی قابل اعمال نیستند. همین موضع، دولت را وادار کرد تا برای اعمال تعرفه های گسترده تر بر تمامی کشورها، به استفاده ای بی سابقه از اختیارات قانونی دوران ریاست جمهوری کارتر متوسل شود؛ اقدامی که خود بر پیچیدگی حقوقی ماجرا می افزاید.

اگرچه تقریباً قطعی است که تعرفه های جدید با چالش های قضایی روبه رو خواهند شد، اما در کوتاه مدت احتمالاً یا اثر عملی محدودی خواهند داشت یا فوراً در دستور رسیدگی قرار نخواهند گرفت. اهمیت واقعی این تعرفه ها زمانی آشکار می شود که دادگاه ها در نهایت درباره حدود اختیارات گسترده جدید قوه مجریه در حوزه تعرفه ها موضع گیری کنند و رویکردی تساهل آمیز نسبت به آن اتخاذ کنند یا نه. این تعرفه های تازه در اواخر ژوییه منقضی می شوند، مگر آنکه کنگره تصمیم بگیرد آن ها را تمدید کند.

تا آن زمان، دولت ترامپ امیدوار است طرح های جایگزین بعدی خود را آماده کرده باشد. این طرح ها عمدتاً بر استفاده گسترده تر از بند 301 قانون تجارت سال 1974 تمرکز دارند؛ ابزاری صریح تر برای اقدامات تلافی جویانه تجاری که دولت پیش تر نیز بارها برای اعمال تعرفه بر چین به دلیل رفتارهای تبعیض آمیز به آن متوسل شده است. درباره تعرفه های مبتنی بر بند 301، پرسش های حقوقی کمتری مطرح می شود، اما اجرای آن ها به زمان بیشتری نیاز دارد. در همین حال، دفتر نماینده تجاری ایالات متحده با سرعتی فشرده و زیر فشار کاری بالا در حال بررسی و آماده سازی این گزینه هاست.

گزینه های بالقوه دیگر شامل توسل بیشتر به تعرفه های امنیت ملی ذیل بند 232 قانون گسترش تجارت سال 1962 می شود. وزارت بازرگانی ایالات متحده در حال حاضر نزدیک به دوازده تحقیق را برای اعمال تعرفه با هدف حفاظت از امنیت ملی در بخش هایی همچون چوب و قطعات کامیون های سنگین در دست بررسی دارد. مسیر دیگر می تواند بهره گیری تازه ای از قانون تعرفه اسموت-هاولی مصوب 1930 باشد؛ گزینه ای که بی تردید با چالش های حقوقی پیچیده تری روبه رو خواهد شد و منازعات تازه ای را در پی خواهد داشت.

در عرصه چالش های قضایی، موضوع فوری به بازپرداخت رقمی میان 130 تا 175 میلیارد دلار مربوط می شود؛ مبالغی که دولت ایالات متحده از واردکنندگان دریافت کرده و بعدتر مشخص شده است که به طور غیرقانونی اخذ شده اند. در جریان منازعه حقوقی سال گذشته، دولت اعلام کرده بود که این بازپرداخت ها به صورت آسان و خودکار انجام خواهند شد. اما پس از آنکه پرونده را در دادگاه عالی ایالات متحده واگذار می کند، موضع خود را تغییر می دهد و اعلام می کند بازپرداخت ها امکان پذیر نیست، زیرا چنین اقدامی می تواند یارانه به شرکت ها تلقی شود. هزاران شرکت تاکنون درخواست جبران خسارت ثبت کرده اند. مصرف کنندگانی که به دلیل افزایش بهای واردات، قیمت های بالاتری پرداخت کرده اند، در هر صورت بازپرداختی دریافت نخواهند کرد؛ با این حال، برخی شرکت هایی که از تیم های حقوقی قدرتمند برخوردارند ممکن است بتوانند بخشی از وجوه را بازپس گیرند.

اما پرسش کلان تر که توسط قاضی دیوان عالی در نظر موافق خود با رأی روز جمعه مطرح می شود ــ به جایگاه نهادی کنگره بازمی گردد: آیا کنگره پس از نزدیک به یک قرن، نقش تاریخی خود را به عنوان طراح و داور اصلی سیاست تجاری و تعرفه ای ایالات متحده بازپس خواهد گرفت یا خیر؟ تاکنون تنها چند تلاش محتاطانه و ناکام برای بازگرداندن اختیارات تجاری از قوه مجریه در دوره دوم ترامپ صورت گرفته است؛ تلاش هایی که هنوز نتوانسته اند موازنه قدرت در سیاست تجاری آمریکا را به طور بنیادین تغییر دهند.

پرسش حتی بنیادی تر آن است که آیا تذکر صریح دادگاه عالی و تلاش شتاب زده دولت دونالد ترامپ برای یافتن مسیری آزمایش نشده دیگر به منظور اعمال مالیات بر واردات، به شکل گیری بحثی سیاسی و فراگیر درباره سودمندی برهم زدن جریان های تجاری خواهد انجامید یا نه؛ جریان هایی که طی بیش از نیم قرن گذشته به افزایش بی سابقه رفاه اقتصادی در سطح جهانی منتهی شده اند.

تعرفه های ترامپ به اهداف اعلامی او از جمله کاهش کسری تجاری ایالات متحده یا احیای بخش تولید داخلی دست نمی یابند، اما در افزایش هزینه ها برای شرکت ها و مصرف کنندگان عملکردی ملموس از خود نشان می دهند. این سیاست هم زمان اقتصادهای دیگر کشورها را نیز وادار می کند در این باره بازاندیشی کنند که با چه شرکایی تجارت کنند و زنجیره های تأمین خود را چگونه بازآرایی کنند.

با توجه به وجود حمایت سیاسی قابل توجه از تجارت آزادتر در ایالات متحده و فراتر از آن، رأی مهم دیوان عالی و شتاب زدگی دولت در واکنش به آن می تواند فرصتی برای بازنگری اساسی در مسیری فراهم آورد که برخی آن را به پلی به ناکجاآباد تشبیه می کنند.