فرارو کلسی داونپورت، مدیر سیاست منع اشاعه در انجمن کنترل تسلیحات

به نقل از جاست سکیوریتی، در تاریخ 28 اوت، سه کشور اروپایی عضو توافق هسته ای ایران روندی را آغاز کردند تا تحریم های سازمان ملل متحد، که بر اساس قطعنامه 2231 شورای امنیت در سال 2015 یا تعلیق شده بودند یا به شکلی بازتعریف شده بودند، دوباره برقرار شوند. در این پرسش و پاسخ، با کلسی داونپورت، مدیر سیاست منع اشاعه در انجمن کنترل تسلیحات، به بررسی معنای این اقدام، پیامدهای احتمالی آن و چرایی اهمیت آن پرداخته می شود.

پرسش: در سال 2015 و بلافاصله پس از امضای برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)، شورای امنیت سازمان ملل متحد قطعنامه 2231 را به تصویب رساند تا توافق را هم تأیید و هم اجرایی کند. این قطعنامه ضمن تعلیق برخی محدودیت ها بر برنامه هسته ای ایران و بازتعریف سایر محدودیت ها، سازوکاری موسوم به کانال تدارکات ایجاد کرد تا هرگونه انتقال کالاهای بالقوه مرتبط با فناوری هسته ای به ایران بررسی و تأیید شود.

علاوه بر این، قطعنامه مکانیزم بی سابقه ای به نام اسنپ بک یا بازگشت خودکار تحریم ها را طراحی نمود که در صورت نقض جدی و حل نشده مفاد برجام، ساختار پیشین تحریم های سازمان ملل را دوباره فعال می کرد.

قطعنامه همچنین پیش بینی کرده بود که ده سال پس از اجرایی شدن برجام، تمام محدودیت های شورای امنیت علیه ایران لغو شود؛ مگر آنکه پیش از آن، سازوکار اسنپ بک فعال شده باشد. پرسش این است که پیش از ورود به موضوع اسنپ بک، مهم ترین ویژگی های قطعنامه 2231 چه بوده و چرا نام آن امروز دوباره بر سر زبان ها افتاده است؟

کلسی داونپورت: بین سال های 2006 تا 2010، شورای امنیت سازمان ملل مجموعه ای از قطعنامه ها را علیه ایران تصویب کرد که شامل تحریم ها و محدودیت های گسترده بر برنامه هسته ای این کشور می شد. این اقدامات پس از آن صورت گرفت که شورای حکام آژانس بین المللی انرژی اتمی، ایران را به دلیل عدم پایبندی به توافقنامه های پادمانی الزام آور، به شورای امنیت گزارش کرد.

قطعنامه 2231 که در سال 2015 بر برجام صحه گذاشت، تحریم ها و محدودیت های هسته ای سازمان ملل علیه ایران را بازتعریف کرد و نقش محوری در اجرای توافق ایفا نمود. این قطعنامه بلافاصله بخشی از تحریم ها و فهرست های مرتبط با فعالیت های هسته ای ایران را لغو کرد و برخی محدودیت ها از جمله ممنوعیت غنی سازی اورانیوم که اجرای برجام مستلزم آن بود، برداشته یا اصلاح شدند. در عین حال، برخی تحریم ها همچنان برقرار ماندند اما به صورت زمان دار؛ به طور مشخص، تحریم تسلیحاتی سازمان ملل برای پنج سال ادامه یافت و محدودیت های مرتبط با انتقال موشک های بالستیک نیز برای هشت سال پابرجا ماند.

علاوه بر این، قطعنامه 2231 سازوکاری نظارتی ویژه برای خرید و انتقال برخی مواد و کالاها به ایران ایجاد کرد که می توانستند در برنامه هسته ای این کشور مورد استفاده قرار گیرند. هر کشوری که قصد فروش یا انتقال چنین کالاهایی به ایران داشت، پیشاپیش باید از نهادی در چارچوب شورای امنیت تأیید می گرفت؛ نهادی که ایالات متحده و دیگر اعضای برجام در آن حق وتو داشتند. این سازوکار به کانال تدارکات مشهور شد.

قطعنامه 2231 همچنین مجموعه ای از تعهدات الزام آور را برای تمامی کشورهای عضو سازمان ملل ایجاد کرد. به عنوان نمونه، ممنوعیت ارائه کالاها و خدمات هسته ای یا اقلام دوکاربرده به ایران خارج از کانال تدارکات شامل همه کشورها می شد. این قطعنامه همچنین دارای یک تاریخ انقضا است: ده سال پس از پذیرش برجام، تاریخی که در متن توافق روز خاتمه نامیده شده، مقرر می کند که تمام مفاد این قطعنامه خاتمه یابند و هیچ یک از قطعنامه های پیشین شورای امنیت درباره برنامه هسته ای ایران ادامه نیابند. در آن زمان، شورای امنیت بررسی موضوع هسته ای ایران را پایان یافته تلقی خواهد کرد و موضوع منع اشاعه از دستور کار شورا حذف خواهد شد.

این اقدام عملاً پرونده هسته ای ایران را در سازمان ملل می بندد؛ امری که برای تهران اهمیت ویژه ای دارد، زیرا ایران می خواهد به عنوان یک عضو عادی معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای (NPT) شناخته شود. روز خاتمه، 18 اکتبر امسال فرا می رسد و اگر قطعنامه 2231 منقضی شود، سازوکار اسنپ بک که می توانست تحریم های چندجانبه علیه برنامه هسته ای ایران را دوباره برقرار کند، همزمان از میان خواهد رفت.

پرسش: حالا درباره سازوکار اسنپ بک بگویید؛ این روند چگونه کار می کند و چه کسانی می توانند آن را فعال کنند؟

کلسی داونپورت: اسنپ بک یک سازوکار منحصر به فرد است که به هر یک از مشارکت کنندگان در توافق هسته ای، که عضو سازمان ملل نیز هستند، اجازه می دهد تحریم ها و محدودیت های سازمان ملل علیه ایران را که بر اساس قطعنامه 2231 لغو یا تغییر یافته بودند، دوباره برقرار کنند و این روند قابل مسدود شدن نیست. این سازوکار در قطعنامه 2231 گنجانده شد، زیرا اعضای گروه 1+5 (چین، فرانسه، آلمان، روسیه، بریتانیا و ایالات متحده) نگران بودند که در صورت نقض مفاد هسته ای برجام توسط ایران، روند عادی شورای امنیت به هر یک از قدرت های دارای حق وتو اجازه دهد مانع تصویب تحریم های جدید و الزام آور شوند. اسنپ بک تضمین می کند که تا اکتبر 2025، مسیر بدون امکان وتو برای بازگرداندن محدودیت های چندجانبه مهم بر برنامه هسته ای ایران در دسترس باشد.

برای فعال سازی سازوکار اسنپ بک، هر مشارکت کننده در برجام که عضو سازمان ملل است (یعنی اعضای 1+5) می تواند به شورای امنیت اطلاع دهد که ایران دچار عدم پایبندی مهم به تعهدات در توافق هسته ای شده است. در این صورت، رییس شورای امنیت موظف است ظرف 10 روز پیش نویس قطعنامه ای را برای ادامه لغو تحریم های تعیین شده در برجام ارائه کند. شورای امنیت 30 روز فرصت دارد تا درباره این پیش نویس رأی گیری کند. اگر قطعنامه تصویب شود، تحریم های قبلی بازنمی گردند؛ اما اگر مشارکت کننده ای که روند اسنپ بک را آغاز کرده معتقد باشد نگرانی هایش رفع نشده است، می تواند این قطعنامه درباره ادامه تعلیق تحریم ها را وتو کند و به این ترتیب تحریم ها و محدودیت های قبلی دوباره برقرار شوند.

ایالات متحده، پس از خروج از برجام در ماه مه 2018، دیگر نمی تواند سازوکار اسنپ بک را فعال کند. دولت ترامپ تلاش کرده بود از این روند برای جلوگیری از پایان یافتن تحریم تسلیحاتی سازمان ملل علیه ایران در سال 2020 استفاده کند، اما رییس شورای امنیت اعلام کرد که آمریکا دیگر مشارکت کننده در توافق هسته ای محسوب نمی شود و بنابراین حقی برای فعال سازی اسنپ بک ندارد.

پرسش: در 28 اوت، سه کشور اروپایی یعنی فرانسه، بریتانیا و آلمان با ارسال نامه ای به رییس شورای امنیت سازمان ملل، سازوکار اسنپ بک را فعال کردند تا ایران را برای عقب نشینی در برنامه هسته ای اش تحت فشار قرار دهند. پیش تر گزارش هایی منتشر شده بود که اعضای برجام در حال گفت وگو درباره تمدید مفاد مربوط به روز خاتمه بودند؛ اقدامی که می توانست زمان بیشتری فراهم کند و نیاز به تصمیم گیری فوری درباره فعال سازی اسنپ بک را به تأخیر بیندازد. پرسش این است که آغاز این روند توسط سه کشور اروپایی در عمل چه معنایی دارد و آیا این اقدام در این مرحله تصمیم درستی بوده است؟

کلسی داونپورت: سه کشور اروپایی در شرایطی بسیار پیچیده قرار داشتند. از سال 2019، نقض های برجام، ایران را عملاً به آستانه دستیابی به توانایی تسلیحات هسته ای رسانده بود. اوضاع با حملات آمریکا و اسراییل در ژوئن تشدید شد و در پی آن، ایران همکاری خود با آژانس بین المللی انرژی اتمی را تعلیق کرد؛ اقدامی که نقض تعهدات الزام آور پادمانی محسوب می شود و هرگونه نظارت بین المللی بر فعالیت های هسته ای ایران را مختل کرد. در این میان، خودداری روسیه و چین از محکوم کردن این رخدادها، شک و نگرانی عمیقی ایجاد کرد مبنی بر اینکه آیا شورای امنیت در آینده حاضر خواهد بود ایران را تحریم کند یا خیر. بنابراین، اگر سه کشور اروپایی اقدام به فعال سازی اسنپ بک نمی کردند، این سازوکار منقضی می شد و به احتمال زیاد، شورای امنیت جز در صورت شواهد آشکار ساخت سلاح، هیچ فشار تازه ای بر تهران اعمال نمی کرد.

از سوی دیگر، فشار زمانی زمانی مؤثر است که با یک مسیر دیپلماتیک معتبر همراه باشد. در شرایط فعلی، مشخص نیست که ایالات متحده مذاکرات را یک ضرورت فوری ببیند یا ایران، آمریکا را به عنوان یک شریک قابل اعتماد در گفتگوها تلقی کند، هرچند هر دو طرف همچنان به طور لفظی از ایده توافق حمایت می کنند. از سوی دیگر، ایران نمی خواهد این برداشت ایجاد شود که در برابر فشارها تسلیم شده است، بنابراین آغاز روند اسنپ بک احتمالاً واکنش متقابل ایران از جمله تهدید به خروج از معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای را به دنبال خواهد داشت. در نتیجه، فعال سازی اسنپ بک می تواند تنش ها را افزایش دهد و مسیر ایالات متحده و ایران را دوباره به سوی تقابل بازگرداند.

با فعال سازی سازوکار اسنپ بک، سه کشور اروپایی یک ضرب الاجل 30 روزه تعیین کرده اند تا فرصت لازم برای رسیدن به توافق فراهم شود و از اجرای کامل اسنپ بک جلوگیری شود. این اقدام می تواند فوریت لازم را به مذاکرات تزریق کند، البته در صورتی که هر دو طرف آمادگی واقعی برای گفت وگو داشته باشند؛ اما همچنان چالش های بزرگی پیش روی آن هاست. در بهترین حالت، سه کشور اروپایی با همکاری ایالات متحده به دنبال توافقی محدود خواهند بود که در ازای گام های ایران برای کاهش ریسک هسته ای، اسنپ بک را به تعویق بیندازد یا تمدید کند. آن ها در بیانیه 28 اوت خود نیز به همین نکته اشاره کردند و اعلام کردند: ما از این دوره 30 روزه برای ادامه تعامل با ایران بر سر پیشنهاد تمدید یا هر تلاش دیپلماتیک جدی دیگر برای بازگرداندن پایبندی ایران به تعهداتش استفاده خواهیم کرد.

به ویژه به دلیل دشواری های راستی آزمایی پس از حملات به تأسیسات هسته ای ایران، بازگرداندن کامل پایبندی ایران به برجام ظرف 30 روز واقع بینانه نیست؛ با این حال، سه کشور اروپایی نشان داده اند که حاضرند به توافقی کمتر از آن رضایت دهند. آن ها در نامه ای به تاریخ 8 اوت اعلام کردند که در صورت ازسرگیری مذاکرات و پرداختن به برخی نگرانی های فوری جامعه بین المللی درباره شفافیت برنامه هسته ای ایران ، آماده اند اسنپ بک را برای شش ماه تمدید کنند.

پرسش: مطابق انتظار، ایران اقدام سه کشور اروپایی را غیرقانونی و بی اساس محکوم کرده است. وزارت خارجه آمریکا نیز در بیانیه ای اعلام کرده است: در هفته های پیش رو، با [سه کشور اروپایی] و سایر اعضای شورای امنیت سازمان ملل همکاری خواهیم کرد تا بازگرداندن تحریم ها و محدودیت های بین المللی علیه ایران را به طور موفقیت آمیز به سرانجام برسانیم… از یک سو، ایالات متحده نقش کلیدی در بازگرداندن مذاکرات به مسیر اصلی دارد، البته اگر اساساً چنین امکانی وجود داشته باشد. اما پس از پیوستن به کارزار بمباران اسراییل و حمله به برنامه هسته ای ایران در تابستان امسال، اعتبار آمریکا به شدت آسیب دیده است. با فرض اینکه دونالد ترامپ، رییس جمهور آمریکا، همچنان خواهان دستیابی به توافق باشد (که شاید در این مرحله فرضی بزرگ باشد)، پرسش این است که اگر مسیری دیپلماتیک برای جلوگیری از اجرای اسنپ بک وجود داشته باشد، آن مسیر چه شکلی خواهد داشت؟

کلسی داونپورت: عباس عراقچی، وزیر خارجه ایران، اعلام کرده است که ایران همچنان علاقه مند به مذاکراتی عادلانه و متوازن درباره برنامه هسته ای خود است. با این حال، برای ازسرگیری گفت وگوها، عراقچی تأکید کرده که ایران به دنبال دریافت تضمین هایی است مبنی بر اینکه حقوق هسته ای اش تحت معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای (NPT) رعایت خواهد شد و در طول مذاکرات، هیچ گونه اقدام تجاوزکارانه یا نظامی علیه این کشور انجام نخواهد شد.

برای پاسخ به نگرانی های ایران و همچنین ریسک های اشاعه ای که سه کشور اروپایی در بیانیه 28 اوت خود درباره اسنپ بک مطرح کردند، ایالات متحده و ایران می توانند بر سر یک توافق موقت وارد مذاکره شوند. چنین توافقی می تواند شامل تعهد ایران به اجازه ورود دوباره بازرسان آژانس بین المللی انرژی اتمی به تمام تأسیسات هسته ای و همکاری در حسابرسی ذخایر اورانیوم غنی شده 60 درصدی باشد؛ ذخایری که پس از بمباران های اسراییل و آمریکا در ماه ژوئن وضعیت آن ها نامشخص مانده است. همچنین، این توافق موقت می تواند به رسمیت شناختن حقوق ایران در داشتن برنامه هسته ای صلح آمیز تحت معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای (NPT) را نیز تضمین کند.

در مقابل، ایالات متحده می تواند با همکاری سه کشور اروپایی، روسیه و چین بر روی یک قطعنامه شورای امنیت کار کند که سازوکار اسنپ بک را برای شش ماه تمدید کند. این قطعنامه می تواند همچنین همه کشورها را به حمایت از مذاکرات برای رسیدن به یک توافق جامع تشویق کند. برای آنکه آمریکا در این روند بازیگری معتبرتر داشته باشد، احتمالاً لازم است متعهد شود که دست کم برای شش ماه از هرگونه اقدام نظامی علیه ایران یا حمایت از اقدامات نظامی دیگر کشورها خودداری کند. هرگونه حمله بیشتر علیه ایران به احتمال زیاد غیرقانونی تلقی می شود و هرچند دولت ترامپ ممکن است تمایلی به کنار گذاشتن تهدید به زور نداشته باشد، او دیگر برنامه هسته ای ایران را یک تهدید فوری نمی بیند و هدفش جلوگیری از رویارویی گسترده تر میان آمریکا و ایران است. بنابراین، تعهد به پرهیز از اقدام نظامی برای شش ماه، توافق آتش بسی را که ترامپ در ژوئن اعلام کرد تحکیم می بخشد، بدون آنکه امنیت ایالات متحده را تضعیف کند؛ همچنین تنش ها را کاهش داده و زمان لازم برای مذاکرات درباره یک توافق جامع را فراهم می آورد.

پرسش: اگر دیپلماسی در این بازه زمانی فشرده به نتیجه نرسد و تحریم ها ماه آینده از طریق سازوکار اسنپ بک دوباره برقرار شوند، معماری تحریم های سازمان ملل علیه برنامه هسته ای ایران چه شکلی خواهد داشت؟ همچنین، برای بقیه جهان، کدام فعالیت هایی که هم اکنون طبق قطعنامه 2231 مجاز هستند، دوباره ممنوع خواهند شد؟

کلسی داونپورت: بازگرداندن تحریم های سازمان ملل علیه ایران تأثیر اقتصادی گسترده ای نخواهد داشت، اما از نظر پیامدهای دیگر، به معنای پایان رسمی دوران برجام است. دلیل این امر آن است که موضع شورای امنیت سازمان ملل پیش از برجام دوباره اعمال می شود و بدون اصلاحات گسترده، بسیاری از استثناها و سازوکارهای نوآورانه ای که در قطعنامه 2231 وجود داشتند، اجرای مفاد برجام را غیرممکن می سازند. از نظر اقتصادی، وقتی دولت ترامپ در مه 2018 از برجام خارج شد و تحریم های ایالات متحده را بازگرداند، با وجود پایبندی ایران به توافق، تقریباً همه تعاملات اقتصادی مجاز تحت برجام متوقف شد.

اما آنچه به طور مستقیم تر به برنامه هسته ای ایران مربوط است، مفاد شورای امنیت درباره فعالیت های هسته ای این کشور است. سازوکار اسنپ بک ممنوعیت هایی را دوباره برقرار می کند که ایران آن ها را ناقض حقوق هسته ای خود تحت معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای (NPT) می داند از جمله الزام به تعلیق غنی سازی اورانیوم و ممنوعیت هرگونه فعالیت در حوزه رآکتورهای آب سنگین. همچنین بازپردازش پلوتونیوم و سرمایه گذاری در فعالیت های هسته ای خارج از کشور را ممنوع می سازد. علاوه بر این، ممنوعیت هرگونه فعالیت مرتبط با توسعه موشک های بالستیک نیز بازخواهد گشت. علاوه بر اجرای این تحریم ها، همه کشورهای عضو سازمان ملل موظف خواهند بود از ارائه هرگونه مواد یا تجهیزات که می تواند در برنامه های هسته ای یا موشکی ایران به کار رود خودداری کنند.

پرسش: اجرای تحریم ها معمولاً زمانی آسان تر است که میان بازیگران کلیدی، از جمله کشورهایی که مایل به تجارت با ایران هستند، بر سر اهداف تحریم ها هماهنگی وجود داشته باشد و یک روند دیپلماتیک واقعی برای رسیدن به این اهداف در جریان باشد. آیا فکر می کنید که در حال حاضر توافقی بر سر اهداف برنامه هسته ای ایران وجود دارد و چشم اندازی برای یک روند دیپلماتیک پایدار پیش روست؟ اگر چنین توافق و روندی وجود ندارد، آیا انتظار دارید که اجرای رژیم تحریم های سازمان ملل با مشکلات قابل توجهی مواجه شود؟

کلسی داونپورت: اجماع بر این است که ایران باید یک کشور غیرهسته ای باقی بماند و عضو معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای (NPT) باشد، اما اختلافات جدی میان بازیگران کلیدی بر سر استراتژی های جلوگیری از دستیابی ایران به سلاح هسته ای، نقش تحریم ها و تعیین مسئولیت بحران کنونی وجود دارد. برای نمونه، روسیه و چین با بازگرداندن تحریم های سازمان ملل مخالف اند. خطر واقعی آن است که هیچ یک از این دو کشور، حتی با وجود الزام قانونی، تحریم های بازگردانده شده را اجرا نکنند، اگر سازوکار اسنپ بک پس از 30 روز عملی شود. بازگرداندن تحریم ها پس از حملات اسراییل و آمریکا به ایران، پیش از آنکه دیپلماسی مسیر کامل خود را طی کند، این ریسک را به همراه دارد که کشورهای بیشتری این اقدام را ناعادلانه تلقی کنند و آن را نمونه ای دیگر از تضعیف ضمانت های معاهده ان.پی.تی توسط قدرت های هسته ای بدانند؛ ضمانت هایی که به کشورها اجازه می دهد برنامه های هسته ای صلح آمیز خود را دنبال کنند.

شورای امنیت ابزار چندانی برای وادار کردن کشورها به اجرای قطعنامه ها؛ حتی آن هایی که الزام آور هستند ندارد و اساساً به تعهد اعضا برای اجرای آن ها متکی است. بنابراین، این احتمال واقعی وجود دارد که تلاش سه کشور اروپایی برای اعمال فشار، نتیجه معکوس بدهد و کشورها را به نادیده گرفتن مفاد شورای امنیت سوق دهد و ایران را به اقدامات تلافی جویانه وادارد.

پرسش: بهترین و بدترین سناریوهایی که در ماه های آینده می توان متصور شد چیست؟

کلسی داونپورت: در بهترین سناریو، سه کشور اروپایی و ایالات متحده برنامه ای برای یک مذاکره سریع و عملگرایانه با ایران دارند که منجر به تمدید سازوکار اسنپ بک شود، شفافیت در برنامه هسته ای ایران را بازگرداند، نگرانی های تهران درباره امنیت تأسیسات هسته ای اش را برطرف کند و زمینه را برای دیپلماسی بیشتر فراهم سازد. در بدترین سناریو، ایران در واکنش به اسنپ بک از معاهده منع گسترش سلاح های هسته ای خارج می شود و یا به احتمال بیشتر، به طور مخفیانه وارد مسیر تسلیحاتی می شود. در چنین وضعیتی، به احتمال زیاد درگیری میان ایران، اسراییل و ایالات متحده دوباره شعله ور خواهد شد.