نصرت الله تاجیک تحلیلگر سیاست خارجی در روزنامه اعتماد نوشت: سیاست خارجی ایران در شرایط کنونی دو وظیفه حیاتی دارد: 1- تضمین تداوم آتش بس و جلوگیری از شروع جنگ و 2- جلوگیری از اجرای مکانیسم ماشه! این دو تاثیر و تاثر بر یکدیگر دارند و فعالیت حقوقی و دیپلماتیک ایران برای جلوگیری از اعمال مکانیسم ماشه که در صورت موفقیت به تداوم آتش بس کمک می کند و حتی اروپا بدون گرفتن امتیاز از ایران راضی به تعویق آن می شود، سه پایه دارد:

٭ به دلیل عدم ایفای تعهدات توسط اروپا در برجام، مشارکت کننده ای (Participants) نداریم که مکانیسم ماشه را فعال کند. اگر ایران، روسیه و چین از برجام خارج شوند یا این دو پوشش حقوقی دیپلماتیک به ایران بدهند یک ضربه به مکانیسم ماشه و اروپاست و اگر هم نشوند، اینها که مکانیسم ماشه را فعال نمی کنند! ولی در روایت سازی و جنگ روانی عقب می مانیم!

٭ موضوع برجام و موضوع تحریم ها که قرار است فعال شوند، برنامه هسته ای ایران بوده و به دلیل حمله امریکا منتفی شده اند.

٭ استفاده از اصل تغییر بنیادین شرایط در حقوق معاهدات توسط بندهای 31 و 61 کنوانسیون حقوق معاهدات سال 1969 کنوانسیون ژنو. این بحث اگرچه یک احتجاج حقوقی است، در مراجع سه گانه کمیسیون اختلافات یعنی جلسه کارشناسی، وزیران و کمیسیون مشورتی پایه های استدلال ایران برای ازبین رفتن موضوعیت برجام و تحریم ها را تقویت می کند.

در این مورد سه اقدام فوری و تعیین کننده ایران می تواند اعمال مکانیسم ماشه در شورای امنیت را با دست انداز جدی روبه رو کند:

1- تشکیل یک تیم سیاسی حقوقی قوی و تامین بودجه لازم برای اخذ مشورت حقوقی از وکلای مبرز داخلی و خارجی و استفاده از ظرفیت های حقوقی انگلیس، اتحادیه اروپا و سازمان ملل برای استراتژی دعوا و نحوه پیشبرد امور در ساز و کار حل اختلافات برجام و شورای امنیت.

2- راضی کردن روسیه و چین برای: الف - خروج از برجام در قالب یک بیانیه مشترک که انتظار بود در اجلاس هفته پیش معاونین سه کشور مذاکراتی در مورد این اقدام صورت می پذیرفت. خروج روسیه یا چین یا هر دو یک روزنه حقوقی-سیاسی برای جلوگیری از مکانیسم ماشه ایجاد می کند، ولی این امر مستلزم این است که این دو در شورای امنیت اعلام و استدلال حقوقی کنند که چون از برجام خارج شده اند امکان اعمال حق وتو در زمینه بازگشت تحریم های قبلی ایران را دارند و چون این موضع به تقابل می رسد باید با قطعنامه ای این موضع را موثر کنند. این روند با تمهیداتی از هم اکنون باید صورت گیرد، بنابراین چون این ادعا با وتوی اروپا روبه رو می شود، باید ابتدا از بخش حقوقی دبیرخانه شورای امنیت رای مشورتی بگیرند و سپس ادعا کنند ما حق رای داریم که طبعا اروپایی ها اگر علی رغم نظر حقوقی، قبول ندارند Motion بدهند که نمی دهند چون روسیه وچین وتو می کنند و لذا اگر روسیه بخواهد بازی کند به بن بست یا وضعیت Conundrum برخورد می کنیم.

ب- در صورت عدم وقوع بند الف در فوق، کار با چین و روسیه و آماده کردن آن ها برای حمایت حقوقی دیپلماتیک در سازوکار رفع اختلاف برجام و ورود به این روند و نیز در هر صورت لابی سریع با اعضای غیردایم شورای امنیت برای ایران بسیار مهم است و نباید فرصت را از دست داد. ‎ اینکه آیا چین و روسیه حاضر باشند وارد تقابل با غرب شوند و بتوانند حمایت اکثریت اعضای غیردایم را جلب کنند به اراده و تصمیم سیاسی این دو و میزان تلاش و جدیت ایران در کار با آن ها در این زمینه بستگی دارد. البته خروج آن ها روایت سازی است و پایه استدلال آن ها را قوی می کند که خواهان اعمال حق وتوی خود گردند، ولی اگر هم خارج نشود آسیبی به این روند نمی زند، زیرا آن ها خواهان فعال کردن مکانیسم ماشه نیستند! کافی است این دو کشور و مخصوصا روسیه بتوانند با نظریه حقوقی به دلیل شرایط پیش آمده برای برجام استدلال کنند موضوعیت برجام برای عدم استفاده آن ها از حق وتوی خویش از بین رفته است. روسیه یک فرصت طلایی دارد که با نقش آفرینی در موضوع پسگشت در شورای امنیت سازمان ملل بخشی از ذهنیت منفی مردم به نحوه تعاملش با ایران را ترمیم کند!

3- ایران هر چه زودتر لایحه شکایت خود را علیه امریکا و اسراییل آماده و ثبت کند. این اقدام ممکن است از دو جهت روی موضوع مکانیسم ماشه تاثیر بگذارد: اول جلب نظر و افکار عمومی مردم و کشورهای جهان برای همراهی با ایران و طبعا تمایل مسوولان کشورها برای همکاری راحت تر و دوم همراهی اعضای غیردایم شورای امنیت در بحث های حقوقی و سیاسی که در قالب مکانیسم حل اختلاف برجام به شورای امنیت کشیده می شود.

باید از طریق اقدامات حقوقی، دیپلماتیک، رسانه ای و سیاسی، از این روند جلوگیری کنیم. نباید جلسات مندرج در ماده 37 برجام یعنی کمیسیون حل اختلافات برجام، جلسه وزرای خارجه و هیات مشورتی و سپس صحن شورای امنیت در مورد سازوکار رفع اختلافات که به مکانیسم ماشه (Trigger) و پسگشت (Snapback) معروف شده یا چگونگی بازگشت تحریم ها که خودکار است یا با قطعنامه؟! دست کم بگیریم! ظاهرا بحث شکایت از سوی دفتر حقوقی ریاست جمهوری دنبال می شود و گویا وزارت امور خارجه هم اطلاع زیادی از فعالیت آن ها ندارد. سوابق هم نشان می دهد اگر اراده سیاسی و پیگیری خاص ازسوی مراجع بالادستی و مشخصا شخص آقای رییس جمهور نباشد، بعید است در کوتاه مدت اقدامی صورت گیرد. لذا طرح شکایت از اسراییل و امریکا اگر جدیتی در کار نباشد و به سیستم اداری رها شود فعلا خیلی کار داره و به پسگشت وصال نمی دهد! اما با توجه به ضرورت امر و نیاز داخلی براساس جنایاتی که امریکا و اسراییل در حمله به مناطق مسکونی، صدا و سیما، بیمارستان و مدرسه و تاسیسات هسته ای قانونی و زیرنظر آژانس مرتکب شده اند هر چه سریع تر در دیوان کیفری دادگستری شکایتی ثبت شود. در کنار این ضرورت دارد در لاهه برمبنای قرارداد الجزایر علیه امریکا طرح دعویClass Action که یک طرف مرافعه گروهی از مردم هستند انجام دهیم و همچنین برمبنای Alien Tort Statute یا Alien Tort Claims Act (ATCA) که بخشی از قانون ایالات متحده است که به دادگاه های فدرال صلاحیت رسیدگی به دعاوی مطرح شده توسط اتباع خارجی به دلیل ارتکاب جرم های ناقض حقوق بین الملل را می دهد.

این قانون اولین بار توسط قانون قضایی سال 1789 معرفی شد و یکی از قدیمی ترین قوانین فدرال است که هنوز در ایالات متحده اجرا شده و توسط خسارت دیدگان در دادگاه امریکا دنبال می شود. ممکن است این موارد روندش طولانی شود و به طور مستقیم به کار پسگشت نیاید اما شروعش و انعکاس خبری اش برای فعالیت های حقوقی و دیپلماتیک این دوره ایران مفید است.

هفته گذشته طی دو یادداشت با ایده پردازی یک زمینه حقوقی دیپلماتیک برای کادر وزارت امور خارجه به منظور اجرا و به چالش کشیدن اروپا و جلوگیری از اجرای مکانیسم ماشه در روزنامه اعتماد به چاپ رساندم. یادداشت اول قصد داشت با ایده پردازی یک زمینه حقوقی دیپلماتیک برای وزارت امور خارجه به منظور اجرا و به چالش کشیدن اروپا و جلوگیری از اجرای مکانیسم ماشه با اخذ کمک از روسیه و چین بگشاید (1)، اما یادداشت دوم (2) با استفاده از یک قضیه حقوقی در اروپا و رای دیوان کیفری بین المللی در آن مورد ثابت کرد که اروپا عضو برجام نیست و نمی تواند الان مکانیسم ماشه را اجرا کند.

اگرچه اجرا نشدن این مکانیسم از طریق مذاکرات دیپلماتیک و حقوقی دو و چندجانبه متحقق می شود اما ابتدا باید با تمهیداتی دست ایران برای مذاکره پر باشد که سازوکار این اقدامات را در دو یادداشت ذکر شده، آوردم. بعد از حمله امریکا و اسراییل به سه سایت هسته ای ایران که تحت نظارت آژانس بین المللی انرژی اتمی بود، اعمال مکانیسم ماشه از چهار منظر فقدان عنصر مادی برجام و عنصر مادی تحریم های سابق شورای امنیت، مشارکت کننده نبودن اروپا و حقوق معاهدات زیر سوال رفته است:

1- از بین رفتن موضوع و هدف برجام: با حمله امریکا و اسراییل به تاسیسات هسته ای ایران که تحت نظارت آژانس بین المللی انرژی اتمی بود عنصر مادی قرارداد از بین رفته است.

2- از بین رفتن موضوع قطعنامه های شورای امنیت که اکنون تهدید به احیای آن ها می شود: قطعنامه ها برای کنترل برنامه هسته ای ایران بوده اند که الان با حمله امریکا از بین رفته اند. یعنی هم موضوع و هدف برجام ازبین رفته و هم موضوع و هدف قطعنامه های قبلی که برای نظارت و محدودسازی فعالیت هایی صادر شده بودند و با تخریب تاسیسات موردنظر دیگر موضوعیتی ندارند.

3- مشارکت کننده نبودن کشورهای اروپایی: سه کشور اروپایی به صرف اینکه اعلام نکرده اند از برجام خارج شده اند درصدد سوءاستفاده از این وضعیت هستند! ولی در عمل نه تنها به تعهدات خود در برجام و قطعنامه 2231 عمل نکرده اند بلکه باعدم محکومیت اقدام امریکا و تایید این حملات نمی توانند ادعای عضو مشارکت کننده (Participant) در برجام داشته باشند و لذا همین عدم پایبندی آن ها به تعهدات و تایید حمله امریکا به تاسیسات هسته ای قانونی و زیر نظارت آژانس به عنوان خروجشان از برجام و غیر مشارکت کننده تلقی می شود و صلاحیت فعال کردن مکانیسم ماشه را ندارند!

4- اصل تغییر بنیادین شرایط در حقوق معاهدات: به لحاظ حقوقی اصل تغییر بنیادین شرایط چه به عنوان یک قاعده عرفی قدیمی در حقوق بین الملل و چه بعد از اینکه در ماده 61 قانون معاهدات 1969 تدوین (Codify) شد، طبق تعریف در ماده 1 قلمرو عهدنامه ناظر بر معاهدات بین کشورهاست و طبق ماده 2 معاهده عبارت است از: یک توافق (Agreement) بین المللی که بین کشورها به صورت کتبی منعقد شده باشد، صرف نظر از عنوان خاص آن و اعم از اینکه در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد.

باتوجه به اظهارات صریح رییس جمهور امریکا و تاکیدات مکرر وی بر نابودی تاسیسات هسته ای ایران، اساسا موضوع محدودیت گذاری، بازرسی و نظارت هسته ای که فلسفه وجودی Snapback در مواد 36 و 37 برجام است، از میان رفته است. طبق ماده 31 کنوانسیون حقوق معاهدات 1969، هر معاهده باید در پرتو موضوع و هدف آن تفسیر شود (Object & Purpose Rule). حال که برنامه هسته ای ایران وفق اقدامات امریکا و اسراییل نابود شده است، اختلاف موضوعی باقی نمی ماند که Snapback برای آن فعال گردد. همچنین طبق بند اول ماده 61 آن تحت عنوان حدوث شرایطی که اجرای معاهده را غیرممکن می کنند، اگرعدم امکان اجرای معاهده ناشی از محو یا انهدام دایمی موضوعی باشد که برای اجرای معاهده اجتناب ناپذیر باشد، هر طرف معاهده می تواند به عدم امکان اجرای معاهده به عنوان مبنای فسخ یا خروج از آن استناد کند.

لذا به طور کلی اصل تغییر بنیادین شرایط (Survival Clause) می تواند در ارتباط با قطعنامه های شورای امنیت مطرح شود، اما تشخیص تحقق این اصل و اقدام در ارتباط با آن و مثلا تفسیر موضوعیت داشتن برجام یا تغییر و اصلاح آن یا مختومه کردن یا دانستن آن برعهده شورای امنیت است و اعضای شورای امنیت می توانند در این رابطه طرح موضوع کنند که درنهایت تصمیم از طریق رای گیری در شورای امنیت گرفته می شود و طبعا باید در رایزنی با چین و روسیه مدنظر قرار گیرد.

علاوه بر این، چارچوب الزام آور قطعنامه 2231 و ارتباط آن با برجام کاملا روشن است: پاراگراف های عملیاتی 2 و 10 تا 12 این قطعنامه، برجام را بخشی جدایی ناپذیر از رژیم حقوقی شورای امنیت دانسته و مکانیزم

Snapback را فقط در چارچوب بندهای 36 و 37 برجام معتبر می شناسد. طبق بند 36، تنها در صورت اثبات نقض اساسی تعهدات هسته ای و طی کامل فرآیند حل اختلاف (کمیسیون مشترک، سطح وزیران، کمیسیون مشورتی و ارجاع نهایی)، طرف شاکی می تواند موضوع را به شورای امنیت ارجاع دهد. روسیه در ماه اکتبر ریاست شورای امنیت را برعهده دارد و با تسلطی که دیپلمات های روسی بر شیوه و سیاق کار شورا دارند، امکان مدیریت این موضوع برایشان فراهم است.

حتی اگر این روش هم شکلی یا محتوایی موفق نشود، روسیه و چین می توانند ادعا و اعلام کنند که آن ها به منظور حل و فصل یکی از مهم ترین مشکلات جهان که می توانست صلح و امنیت بین المللی را به خطر بیندازد از حق وتوی خود برای امضای برجام عدول کردند. اما اکنون که اولا برجام با خروج امریکا وعدم پایبندی اروپا به تعهداتش و ثانیا با حمله امریکا که مورد تایید اروپا بود، نتوانست آن کارکرد را داشته باشد لذا حاضر به محروم کردن خود از این حق نیستند! لذا مجددا تاکید می گردد موارد فوق به فوریت و در سطح مناسب با مقامات روسی و چینی مورد مشورت قرار گیرد و همراهی در تصمیم و اجرای این طرح مُصِرّاً خواسته شود.

بحث کارشناسی:

الف: استدلال چین و روسیه در مورد نافذ نبودن برجام

از جهت شکلی: عدم اجرای مکانیسم ماشه به دلیل ازبین رفتن موضوعیت برجام و تحریم های مندرج در شش قطعنامه به دلیل حمله امریکا به تاسیسات هسته ای ایران.

از جهت محتوایی: چون نتوانسته به اهدافش که ایجاد امنیت و ثبات در جهان و حل مساله برنامه هسته ای ایران بوده، برسد لذا این دو درصدد برگرداندن و حفظ حق وتوی خویش هستند. با خروج این دو و سپس ایران از برجام یا حتی با باقی ماندن روسیه و چین و با درنظر گرفتن اینکه:

٭ هیچ بند بقا یی برای اسنپ بک وجود ندارد؛

٭ برجام برای طرف های به فرض خروج یا باقی مانده، دیگر قابل اجرا نیست.

٭ چون برجام قابل اجرا نیست، آیا می توان اسنپ بک را به کار گرفت؟

٭ آیا اسنپ بک در غیاب رویه پیش از اقدام مقرر قابل استناد است؟

سوال مهم و محوری به عنوان پیامد حقوقی سوالات فوق این است که آیا چین و روسیه حق وتوی خود را در مورد ترغیب به بقا یا احیای قطعنامه های 1929 و قبل از آن می توانند پس بگیرند؟! طبعا این روند و برای پاسخ به این سوالات، به اخذ نظریه حقوقی از دبیرخانه شورا منجر می شود که بعید است نظریه حقوقی قطعی و روشن و بدون چون و چرا برای این سوالات امکان پذیر باشد! و این وضعیت موقعیت مانور برای ایران و حامیانش در شورا ازجمله چین و مخصوصا روسیه و احتمالا تعدادی از اعضای غیردایم شورا در سازوکارش ایجاد می کند، به خصوص وقتی روسیه رییس شوراست و همه این روند موکول و منوط به اراده روسیه به ورود پسگشت و نقش آفرینی موثر در این فرآیند است. روس ها در سازمان ملل و شورای امنیت در امور رویه ای (Procedural) و بازی با روندهای اداری سابقه طولانی دارند.

از زمان جنگ سرد امریکا امکاناتی بیش از سازمان ملل برای بازی بین المللی داشت اما روس ها فقط سازمان ملل و شورای امنیت را داشتند و بازی در آن را خوب بلدند! اگرچه درخواست نظریه حقوقی از legal counsel در دبیرخانه توسط شورای امنیت به ندرت انجام می شود و اگر بشود هم در مورد امور رویه ای و به ندرت در مورد دایره شمول مفاد قطعنامه ها یا توسط کمیته های تحریم بوده، اما این درخواست معمولا به صورت غیررسمی توسط رییس یا چند عضو شورا انجام می شود و تاثیر آن بر کار شورا همچنان عملا موکول به تصمیم شورا از طریق رای گیری خواهد بود.

با این حال در شرایطی که دست ما خیلی پر نیست، می توان در این مورد فکر کرد. مثلا چند عضو شورا می توانند از legal counsel سوال کنند که آیا اصل تغییر اساسی در شرایط می تواند بر قطعنامه 2231 تاثیر داشته باشد و بند 11 را تحت تاثیر قرار دهد؟ یا اینکه وقتی سه عضو برجام یعنی اروپا خود به تعهداتشان ذیل برجام به طور کامل عمل نکرده اند توسل آن ها به بند 11 در حکم abus de droit یا abuse of right (سوءاستفاده از قانون) نیست؟

ب: بند 11 و 12 قطعنامه 2231 برای فعال کردن مکانیسم ماشه

طبق بند 11 یک عضو برجام یعنی participant می تواند اعلام تخلف فاحش از مفاد برجام کند و در این صورت بعد از یک بازه زمانی که در نمودار زیر مشخص است قطعنامه های اولیه قبلی زیر بند هفت شورای امنیت اعاده خواهند شد. در واقع امر ضروری در اینجا وجود یک participant مدعی تخلف ایران است. در اینجا دو بحث داریم:

٭ ایران، روسیه و چین، اروپا را مشارکت کننده نمی شناسند چون به تعهدات خود عمل نکرده اند.

٭ اگر ایران تخلف کرده چرا اروپا تا حالا مکانیسم ماشه را فعال نکرده؟!

که این فقط یک تشکیک حقوقی است که اگر اراده سیاسی روسیه و چین یا یکی از آن ها با حمایت برخی اعضای غیردایم شورا می توانند مسیر اقدام اروپا را سنگلاخی کنند! تجزیه تحلیل سیاسی حقوقی اینکه این دو یا یکی از آن ها در اجرای پسگشت منافعی دارند یا خیر ضروری و کمک کننده است. بحث ضروری دیگر این است که با حمله امریکا، برجام بلا موضوع شده، پس قابل اجرا بودن بند 11 از بین رفته است. اگرچه در حالت عادی محتوای این بند لازم الاجراست و پسگشت نیاز به رای گیری ندارد، اما با دفاع تمام قد از حمله امریکا به فردو توسط اروپا برجام نقض شده و از حق غنی سازی ایران مندرج در قطعنامه 2231 عبور کرده و در واقع اصل تغییر اوضاع و احوال به لحاظ حقوقی حادث شده است و اروپا با خروج از برجام حق اجرای بند 11 را ندارد.

اگرچه بعضی کارشناسان معتقدند بند 11 قطعنامه 2231 به گونه ای تنظیم شده که بعید است پروسه اگر با notification شروع شود، موثر نشود. اما اگر به هر دلیلی بند 11 موفق نباشد، همه جور معامله در شورای امنیت ممکن است و تصمیم حتما با قطعنامه گرفته خواهد شد. در آگوست 2020 چون شرط مشارکت کننده (participant) بودن امریکا مطابق بند 11 حاصل نبود، پروسه ای را که امریکا شروع کرده بود، شکست خورد و طبعا اگر هم اکنون نیز بتوان، مشارکت اروپا در برجام را زیر سوال برد همان وضعیت برقرار خواهد شد.

ج: رای گیری یا بازگشت خودکارقطعنامه ها؟!

مورد سوم بحث در این فقره چگونگی بازگشت قطعنامه های قبلی شورای امنیت در مورد تحریم های اولیه شورای امنیت است به فرض اینکه مکانیسم ماشه اعمال گردد؟ آیا اتوماتیک است یا نیاز به سازوکاری دارد؟! با رای گیری یا بدون رای گیری؟ زیرا هر گونه اقدام اجرایی باید یک ساز و کار جمعی مرضی الطرفین در شورا داشته باشد، در غیر این صورت اختلاف به وجود می آید! و طبیعی است چنانچه درنهایت نظر شورا دائر بر اعمال پسگشت توسط اروپا باشد، اجرایی شدن قطعنامه های پیشین به صورت خودکار نخواهد بود، بلکه نیاز به Resolution یا Motion دارد، زیرا بند 37 تصریح می کند بازگشت خودکار تحریم ها تنها در صورت عدم تصمیم گیری شورا در بازه مقرر امکان پذیر است. اگرچه Motion در شورا رواج ندارد اما به معنای عام کلمه یعنی هر اقدامی یا حرکتی طبعا در شورا هم هست. در نوع رویه ای (Procedural) آن مثلا کشوری می تواند پیشنهاد تشکیل جلسه کند یا پیشنهاد شرکت یک کشور غیرعضو را در بحث بدهد یا پیش نویس قطعنامه، اعم از محتوایی یا رویه ای، بدهد که همه اینها Motion است.

این سازوکارها در دو مقطع خود را نشان می دهند؛ اجرا و رای گیری. اگر این دو کشور و بعضی اعضای غیر دایم شورا در موارد بالا تشکیک حقوقی کنند طبعا شورا در چگونگی اجرای مکانیسم ماشه با مشکل روبه رو می شود. یعنی حتی با فرض اجرای مکانیسم ماشه و بدون آنکه به مرحله رای گیری و نیاز به اعمال حق وتو باشد به دلیل تشکیک حقوقی در نحوه اجرا، وتو در جریان اجرا اعمال می گردد. به طور مثال در مقطع اجرا علاوه بر سوالات بالا یکی از اشکالات اعمال مکانیسم ماشه و برگرداندن قطعنامه های تحریمی شش گانه نیاز به تامین بودجه برای هیات های ناظر دارد که از سال قبل باید از طریق کمیته پنجم در بودجه سازمان ملل پیش بینی شود.

حتی اگر اروپا بخواهد به دلیل اضطراری آن را در شورای امنیت مطرح کند یقینا با وتوی یکی از دو کشور روسیه و چین روبه رو می شود! این الگو در مورد جلوگیری از اعمال تحریم مجدد بر کره شمالی در سال گذشته با وتوی روسیه کار کرد! نکته دیگر که دیپلمات ها و دانشگاهیان و پژوهشگران ایرانی و وزارت امور خارجه باید دقت کنند این است که اگر اروپا به صعوبت این راه واقف گردد، آیا مسیر B و راه دیگری به جای اینکه از سازوکار حل اختلافات برجام استفاده کند، وجود دارد یا خیر؟!

منابع

1- https: //www. etemadnewspaper. ir/fa/main/detail/235478

2-https: //www. etemadnewspaper. ir/fa/main/detail/235574