فصل هفتم منشور ملل متحد را باید یکی از پرکاربردترین و در عین حال مناقشه برانگیزترین ابزارهای حقوقی و سیاسی شورای امنیت سازمان ملل دانست. این فصل از منشور، در ظاهر هدفی جز حفظ صلح و امنیت جهانی ندارد، اما در عمل، بسیاری آن را ابزاری در دست قدرت های بزرگ برای تحمیل اراده خود بر کشورها قلمداد می کنند. به بیان دیگر، فصل هفتم می تواند آغاز یک فرایند گسترده از فشارهای بین المللی تا تغییر رژیم در کشورها باشد.

به گزارش شرق، مطابق این فصل، شورای امنیت می تواند در شرایطی که تهدیدی علیه صلح یا نقضی از آن رخ داده، اقداماتی الزام آور ازجمله تحریم های اقتصادی، محدودیت های دیپلماتیک و در نهایت حتی مجوز مداخله نظامی صادر کند. از ماده 39 تا 51 منشور در این فصل گنجانده شده اند و گستره آن از تذکر شفاهی تا حمله نظامی را در بر می گیرد. در دهه های اخیر، کشورهای معدودی به طور رسمی تحت این فصل قرار گرفته اند و سرنوشت آن ها، از جنگ و فروپاشی تا انزوا یا سازش، گواهی بر اهمیت و اثرگذاری بالای این ابزار است.

در این میان، نام ایران نیز در مقطعی در فهرست کشورهای تحت فصل هفتم قرار گرفت. کشوری که برخلاف سایر اعضای این کمپ، نه دچار جنگ داخلی شده بود و نه دست به تهاجم نظامی علیه همسایگان زده بود. موضوع ایران به پرونده ای هسته ای برمی گشت که به باور غرب، پتانسیل تهدید علیه صلح جهانی را داشت. بی تردید، آنچه امروز در مواجهه با پرونده هسته ای ایران شاهد هستیم، فراتر از یک نزاع صرفا فنی، کارشناسی یا حقوقی، بلکه برخورد سیاسی و امنیتی است. در ظاهر، موضوع بر سر میزان غنی سازی اورانیوم، سطح نظارت آژانس بین المللی انرژی اتمی یا جزییات فنی سانتریفیوژهای پیشرفته است، اما درواقع، پرونده ایران از همان آغاز، به شکل بارزی، در بستری سیاسی و امنیتی مدیریت و قضاوت شده است.

دلیل این امر روشن است؛ چراکه برنامه هسته ای ایران نه تنها به عنوان یک چالش تکنولوژیک، بلکه به عنوان نماد توانمندی استراتژیک و استقلال سیاسی تعبیر شده و همین امر باعث شده است قدرت های غربی آن را در چارچوب معادلات ژئوپلیتیکی منطقه ای تحلیل کنند، نه در قالب قواعد فنی آژانس.

ایران، برخلاف بسیاری از کشورها، دارای یک موقعیت ژئوپلیتیکی حساس، پیشینه ای انقلابی و مواضعی منتقدانه نسبت به نظم بین المللی مسلط است؛ همین ویژگی ها باعث شده است غرب، به ویژه آمریکا، با سوءظن ذاتی به هرگونه دستاورد هسته ای ایران بنگرد. در این فضا، آژانس انرژی اتمی و شورای امنیت نیز برخلاف ظاهر فنی و حقوقی شان، عملا در بسیاری موارد تابعی از اراده سیاسی قدرت های بزرگ بوده اند.

گواه این امر نیز تفاوت آشکار در نوع مواجهه با برنامه های هسته ای کشورهایی مانند هند، پاکستان، اسراییل و کره شمالی است. ازاین رو، می توان گفت حتی اگر ایران به طور کامل به تعهدات فنی خود عمل کند، بدون حل وفصل سیاسی ریشه های بی اعتمادی، این پرونده به عنوان یک تهدید تلقی خواهد شد.

ایران در برابر مجموعه ای از قطع نامه های تحریمی تحت ماده 41 فصل هفتم منشور سازمان ملل قرار گرفت و سپس با توافقی سیاسی از آن خارج شد. حال در شرایطی که پس از بازگشت دونالد ترامپ به قدرت، تجاوز نظامی آمریکا و اسراییل به ایران در ژوئن 2025 و تعلیق همکاری های ایران با آژانس بین المللی انرژی اتمی، بار دیگر بحث فعال سازی مکانیسم ماشه و بازگشت تحریم ها جدی شده، این پرسش برجسته شده است که آیا ایران دوباره در آستانه بازگشت به فصل هفتم قرار دارد؟

فصل هفتم منشور ملل متحد به شورای امنیت این اختیار را می دهد که در صورت وقوع تهدید علیه صلح بین المللی، اقدامات لازم برای مهار یا رفع این تهدید را تصویب و اجرا کند. این اقدامات از هشدار و تذکر شروع می شود و به تحریم، مسدودسازی دارایی ها، بایکوت دیپلماتیک و نهایتا مجوز اقدام نظامی ختم می شود. سه ماده اصلی در این فصل عبارت اند از:

ماده 39: مبنای تشخیص تهدید علیه صلح و تصمیم گیری درباره واکنش مناسب.

ماده 41: اجازه اعمال اقدامات غیرنظامی نظیر تحریم ها.

ماده 42: در صورت ناکارآمدی ماده 41، مجوز استفاده از زور.

مکانیسم ماشه نیز که در قالب قطع نامه 2231 تعریف شد، به یکی از اعضای توافق برجام این امکان را می دهد که در صورت نقض توافق، خواستار بازگشت خودکار همه قطع نامه های پیشین شورای امنیت شود؛ بدون نیاز به رأی گیری مجدد. این مکانیسم، ایران را حتی در غیاب تصویب قطع نامه جدید، بار دیگر ذیل فصل هفتم قرار می دهد.

تجربه تاریخی نشان می دهد ورود به فصل هفتم منشور، برای کشورها به معنای ورود به دوره ای دشوار از تحریم های بین المللی، فشارهای سیاسی، تهدید نظامی و گاه حتی جنگ و فروپاشی بوده است. کشورهایی مانند عراق، لیبی، سودان، کره شمالی، افغانستان و یوگسلاوی، هریک مسیر خاصی را از زمان صدور قطع نامه ها تا امروز طی کرده اند. برای نمونه:

عراق در پی حمله به کویت در سال 1990، با مجموعه ای از قطع نامه ها مواجه شد که در نهایت به حمله نظامی و سقوط صدام انجامید. این کشور پس از 31 سال در سال 2022 و پس از تسویه غرامت جنگ، از فصل هفتم خارج شد.

لیبی با قطع نامه 1973 هدف مجوز مداخله ناتو قرار گرفت. سرنگونی معمر قذافی به جنگ داخلی و بی ثباتی مزمن انجامید و لیبی هنوز هم ذیل چند قطع نامه فصل هفتمی است.

سودان، با جنگ دارفور و متهم شدن به نسل کشی، با تحریم های گسترده تسلیحاتی مواجه شد. بخشی از این تحریم ها هنوز پابرجاست.

کره شمالی، به خاطر فعالیت های هسته ای از 2006 تا امروز تحت مجموعه ای از شدیدترین تحریم های بین المللی قرار دارد.

در کنار این کشورها، برخی کشورها مانند کنگو، سومالی، رواندا یا هاییتی عمدتا با هدف مقابله با جنگ داخلی، تروریسم یا قاچاق اسلحه ذیل فصل هفتم قرار گرفتند. در مواردی، مداخلات بین المللی به ثبات نسبی انجامید و قطع نامه ها لغو شدند، اما در مواردی نیز بحران تداوم یافت و کشورها همچنان در کمپ 7 باقی مانده اند.

ایران تنها کشوری است که بدون جنگ داخلی، شورش قومی یا تهاجم نظامی، به دلیل یک بحران فنی، منتهی با قرائت سیاسی و امنیتی در سایه پرونده هسته ای خود، ذیل فصل هفتم قرار گرفت. اولین قطع نامه تحریمی ذیل ماده 41 فصل هفتم در دوم دی 1385 با شماره 1737 صادر شد. در ادامه، قطع نامه های متعددی ازجمله 1747.1803، 1835 و نهایتا 1929 ایران را با محدودیت های مالی، نظامی و موشکی مواجه کردند. درواقع، تا پیش از برجام، ایران عملا تحت شدیدترین تحریم های بین المللی قرار گرفته بود.

نقطه عطف در پرونده ایران، صدور قطع نامه 2231 در تیر 1394 پس از توافق برجام بود. این قطع نامه، ضمن تأیید توافق هسته ای، همه قطع نامه های قبلی را لغو کرد و عملا ایران از ذیل فصل هفتم خارج شد. درعین حال، مکانیسم ماشه در متن توافق گنجانده شد که به هر کشور عضو برجام امکان می داد در صورت نقض توافق از سوی ایران، روند بازگشت تحریم ها را آغاز کند.

در سال 2025، بازگشت ترامپ به قدرت، تجاوز نظامی کوتاه مدت آمریکا و اسراییل به ایران، توقف همکاری های ایران با آژانس و خروج بازرسان این نهاد (آژانس)، شرایط را به سمت بحرانی شدن سوق داده است. هم زمان، کشورهای اروپایی نیز از احتمال فعال سازی مکانیسم ماشه سخن گفته اند. از نظر حقوقی، هنوز قطع نامه 2231 معتبر است، اما اگر یکی از اعضای برجام، به ویژه انگلیس، فرانسه یا آلمان، رسما درخواست فعال سازی ماشه را مطرح کند، روند بازگشت قطع نامه های گذشته آغاز می شود. مهم ترین نکته این است که این روند نیاز به رأی گیری ندارد و ظرف 30 روز، تحریم های پیشین بازمی گردند؛ مگر اینکه شورای امنیت قطع نامه ای در مخالفت با ماشه تصویب کند و این قطع نامه نیز وتو نشود.

در فضای سیاسی امروز، با توجه به نزدیکی مواضع اروپا با آمریکا و سردی روابط آن ها با ایران، امکان وتوی این فرایند بسیار ضعیف است. چین و روسیه نیز اگرچه مخالف ماشه هستند، اما در گذشته نشان داده اند که در بزنگاه های کلیدی، صرفا به بیانیه های اعتراضی اکتفا می کنند و اقدامات عملی نمی کنند. از این رو، اگر ماشه فعال شود، ایران از لحاظ حقوقی، بار دیگر در موقعیتی مشابه سال 2010 قرار می گیرد، با این تفاوت که این بار بازگشت به توافق سخت تر و شاید ناممکن باشد.

اما اگر نهایتا مکانیسم ماشه فعال شود چه سناریوهایی پیش روی تهران است؟ در سناریوی نخست، بازگشت کامل به تحریم های ذیل فصل هفتم است. در این صورت، همه محدودیت های مربوط به فروش سلاح، مسدودسازی دارایی ها، ممنوعیت سفر مسئولان و نظارت مالی بازمی گردد. این وضعیت، اقتصاد ایران را بیش از گذشته تحت فشار قرار خواهد داد و احتمال ائتلاف سازی جدید علیه ایران افزایش خواهد یافت. به واسطه سناریوی دوم، کشورهای غربی به جای تکیه بر سازوکار شورای امنیت، مسیر اعمال تحریم های دوجانبه یا در قالب ائتلاف داوطلبان را پیش می گیرند.

این روش از لحاظ حقوقی کمتر الزام آور است اما در عمل، می تواند فشارهای اقتصادی مشابهی ایجاد کند. سناریوی سوم، شکل گیری توافقی اضطراری میان ایران و غرب است. مشابه توافق موقت 2013 یا توافق سطح پایین که در این سناریو طرفین با امتیازاتی محدود، از تشدید بحران جلوگیری می کنند و راه را برای احیای دیپلماسی باز می گذارند. تحقق این سناریو البته نیازمند اراده سیاسی و اعتماد نسبی در طرفین است. لذا باید گفت ایران در موقعیتی حساس و تعیین کننده قرار گرفته است. بازگشت به فصل هفتم منشور، به معنای بازگشت به روزهای اوج فشارهای بین المللی، تحریم های شدید و تهدید مداوم به اقدام نظامی است.

اگرچه مسیر حقوقی برای بازگشت به این فصل صرفا از طریق مکانیسم ماشه ممکن است، اما پیامدهای سیاسی و اقتصادی آن مشابه زمانی خواهد بود که ایران برای نخستین بار ذیل این فصل قرار گرفت. تفاوت اینجاست که در آن زمان، توافقی سیاسی توانست ایران را از این وضعیت نجات دهد، اکنون اما با بازگشت نیروهای تندرو در غرب به قدرت و شکاف فزاینده میان ایران و اروپا و نیز شرایط ایران پساجنگ، این گزینه بیش از همیشه در هاله ای از ابهام است. تصمیم گیری تهران در هفته ها و ماه های پیش رو می تواند مسیر کشور را به سمت بازگشت به کمپ 7 یا حرکت به سوی توافقی جدید و جایگاهی متفاوت رقم بزند.

با توجه به نکات یادشده، کورش احمدی در گفت وگویی با شرق و ذیل تحلیل حقوقی و سیاسی از فصل هفتم، بر این نکته تأکید دارد که برخلاف برخی قرائت های نادرست، خارج شدن کشورها از فصل هفتم منشور سازمان ملل علی الاصول امر غیرممکنی نیست، هرچند بسیار دشوار و پیچیده است و بستگی به کشور، موضوع، هدف، کیفیت و زبان قطع نامه های صادرشده و مسائل اختلافی و نیز به مطالبات، خواسته ها و انتظارات از آن کشور تحت تحریم بستگی دارد. منت ها این امر (خروج از فصل هفتم) به یک عزم جدی دیپلماتیک کشور تحت تحریم از یک طرف و هماهنگ بودن اعضای دائم شورای امنیت از طرف دیگر نیاز دارد.

کمااینکه به گفته این دیپلمات سابق کشورمان در نیویورک، با تجربه برجام و اجماع بین اعضای دائم شورای امنیت، ایران از فصل هفتم سازمان ملل خارج شد. اما اگر حتی فقط یکی از اعضای دائم شورای امنیت با خروج کشوری از ذیل قطع نامه ای مخالفت کند، صرف نظر از آنکه آن قطع نامه توصیه ای باشد یا الزام آور یا ذیل فصل هفتم، تا مدت نامشخصی کشور هدف می تواند ذیل آن قطع نامه باقی بماند. احمدی به قطع نامه 661 علیه عراق اشاره دارد که بعد از حمله عراق به کویت صادر شد و تا 13 سال -که به اشغال عراق توسط آمریکا منجر شد- این قطع نامه پابرجا بود.

این در حالی بود که عراق از کویت بیرون رانده شده بود و دلایل صدور این قطع نامه کنار رفته بود، اما عراق تا مدت ها بعد از حمله آمریکا و سقوط رژیم صدام همچنان ذیل قطع نامه 661 باقی ماند. دلیل آن نیز مخالفت آمریکا و انگلستان با خروج عراق از ذیل این قطع نامه بود. اما کشورهایی که موافق رفع تحریم عراق بودند مانند چین، روسیه و فرانسه نتوانستند کاری برای خروج عراق از این قطع نامه انجام دهند.

این مفسر ارشد حوزه سیاست خارجی برخلاف طیفی از کارشناسان که احتمال قرارگرفتن ایران ذیل ماده 42 فصل هفتم یعنی اقدام نظامی و توسل به زور را ممکن می دانند، چنین سناریویی را نزدیک به واقعیت نمی داند؛ چراکه این اقدام نیاز به یک قطع نامه جدید دارد و هرگونه قطع نامه جدید باید با موافقت و چراغ سبز پکن و مسکو همراه باشد.

ضمن اینکه باید تعداد آرای موافق هرگونه اقدام علیه ایران به 9 رأی موافق در شورای امنیت برسد و نباید هیچ عضو دائمی هم آن را وتو کنند. در حالی که احمدی معتقد است پکن و مسکو به احتمال بسیار زیاد، هرگونه قطع نامه ذیل ماده 42 علیه ایران را وتو خواهند کرد. به بیان دیگر، احمدی معتقد است اکنون هرگونه اجماع و توافق برای صدور قطع نامه ذیل ماده 42 فصل هفتم و توسل به زور علیه ایران، بسیار ضعیف است.

این دیپلمات پیشین کشورمان در نیویورک یادآور می شود که بیشتر قطع نامه های پیشین علیه ایران ذیل ماده 41 فصل هفتم که شامل تحریم ها و فشارهای اقتصادی می شود، تعریف شده اند. با چنین قرائتی، احمدی متذکر می شود که اگر در نهایت اروپا تصمیم به فعال سازی مکانیسم ماشه و بازگشت قطع نامه های پیشین بگیرد، این اتفاق بر مبنای بند یازدهم قطع نامه 2231 شورای امنیت انجام خواهد شد که ذیل ماده 41 فصل هفتم منشور قرار دارد.

اما اگر تلاشی برای صدور قطع نامه ذیل ماده 42 و توسل به زور علیه ایران انجام شود، مستلزم یک قطع نامه جدید، عدم وتوی آن توسط هیچ یک از اعضای دائم شورای امنیت و حداقل 9 رأی موافق است که در شرایط کنونی امری بسیار بعید است. البته دیپلمات اسبق کشورمان این نکته را هم اذعان دارد که انواعی از تفسیرهای حقوقی نیز ممکن است از سوی برخی کشورها در صورت فعال سازی مکانیسم ماشه و بازگشت قطع نامه ها علیه ایران، از جمله قطع نامه 1929 با هدف ایجاد مشروعیت حقوقی برای اقدام نظامی علیه ایران انجام شود. البته از نظر او، چنین تفاسیر حقوقی نادرست خواهد بود و هرگونه توسل به زور فقط در صورتی ممکن است مشروعیت داشته باشد که با قطع نامه جدید با ارجاع به ماده 42 فصل هفتم و با موافقت همه اعضای دائم شورای امنیت صورت گیرد.

ضمن اینکه این تحلیلگر حوزه بین الملل هشدار می دهد که دشمنان ایران ادعا خواهند کرد با فعال شدن مکانیسم ماشه و بازگشت قطع نامه های ذیل تحریم های سازمان ملل، همه کشورهای عضو باید به آن التزام داشته باشند و از این طریق به دنبال یک توجیه حقوقی برای صدور قطع نامه های بعدی و احیانا ذیل ماده 42 سازمان ملل خواهند رفت. اما این توجیه حقوقی متکی به تفسیر است که در آن صراحت و قطعیتی وجود ندارد.

در بخش پایانی، احمدی به این نکته مهم نیز اشاره می کند که اساسا برخی قطع نامه های صادرشده علیه ایران مانند قطع نامه 1929 و 1803، به کشورهای عضو سازمان ملل این اجازه را می دهد که محموله ها و کشتی های مرتبط با ایران -چه از مبدأ ایران به سایر کشورها و چه از دیگر کشورها به سمت ایران- را متوقف و بازرسی کنند. البته قطع نامه 1929 یک گام جلوتر رفته و اجازه می دهد که در آب های آزاد هم کشورها اقدام به توقف و بازرسی کشتی های ایران بکنند.